Was hinter dem Kölner „Abschiebeskandal“ steckt

Am Anfang steht ein Verwaltungsvorgang aus dem Jahr 2024. Die Zentrale Ausländerbehörde (ZAB) Coesfeld bot der Kölner Ausländerbehörde an, für rund 500 vollziehbar ausreisepflichtige Menschen aus Westbalkanstaaten Reisedokumente zu beschaffen. Die ZAB ist in Nordrhein-Westfalen unter anderem für die Beschaffung solcher Papiere für Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien spezialisiert. Köln nahm das Angebot nicht an.

Seit der „Kölner Stadt-Anzeiger“ darüber berichtete, ist daraus eine politische Affäre geworden. CDU- und FDP-Politiker sprechen von Rechtsbruch und unterlassener Abschiebung, die AfD brachte das Thema in den Kölner Hauptausschuss. Auch NRW-Integrationsministerin Verena Schäffer (Grüne) kritisierte die Entscheidung der Stadt. Köln selbst prüft die Vorgänge inzwischen. Ein Ergebnis dieser Prüfung liegt bislang nicht vor. Ebenso wenig ist bislang festgestellt, dass die rund 500 Betroffenen tatsächlich hätten abgeschoben werden können und die Stadt dies verhindert hat.

Ausreisepflicht ist nicht gleich Abschiebbarkeit

Genau an diesem Punkt wird die Debatte juristisch unscharf. Wer vollziehbar ausreisepflichtig ist, besitzt grundsätzlich kein Aufenthaltsrecht mehr und muss Deutschland verlassen. Daraus folgt aber nicht automatisch, dass die Person auch abgeschoben werden darf oder kann. Das Aufenthaltsgesetz kennt gerade deshalb die Duldung. Sie bedeutet: Die Ausreisepflicht besteht fort, die Abschiebung wird aber vorübergehend ausgesetzt. Das Gesetz schreibt dies sogar zwingend vor, solange eine Abschiebung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist.

Solche Hindernisse können sehr unterschiedliche Gründe haben. Dazu gehören fehlende Reisedokumente, aber beispielsweise auch familiäre oder gesundheitliche Gründe oder andere rechtliche Hindernisse. Ob sie vorliegen, muss für den jeweiligen Menschen geprüft werden. Umgekehrt gilt ebenso: Fallen die Gründe für eine Duldung weg und liegen die gesetzlichen Voraussetzungen vor, ist die Ausreisepflicht durchzusetzen. Das Aufenthaltsrecht verlangt damit weder ein pauschales Bleibenlassen noch eine pauschale Abschiebung, sondern eine Prüfung des Einzelfalls.

Ein Reisedokument ist noch keine Abschiebung

Das macht auch den Streit um die Hilfe aus Coesfeld weniger spektakulär, als es die politische Debatte vermuten lässt. Ein Pass oder Passersatzpapier kann ein tatsächliches Hindernis für eine Abschiebung beseitigen. Die ZAB Coesfeld ist genau darauf spezialisiert. Ihre Aufgabe besteht darin, Heimreisedokumente zu beschaffen, wenn ausreisepflichtige Menschen nicht über die erforderlichen Papiere verfügen.

Ein solches Dokument beantwortet aber nicht die Frage, ob eine konkrete Person tatsächlich abgeschoben werden darf. Es beseitigt zunächst ein mögliches praktisches Hindernis. Andere rechtliche oder tatsächliche Gründe können weiterhin entgegenstehen. Die Entscheidung darüber liegt nicht in einem Sammelverfahren für „500 Ausreisepflichtige“, sondern muss im jeweiligen Aufenthaltsverfahren getroffen werden. Aus dem Verzicht auf die Hilfe bei der Passersatzbeschaffung folgt deshalb für sich genommen noch nicht, dass 500 mögliche Abschiebungen verhindert wurden.

Warum die Kölner Ausländerbehörde das Coesfelder Angebot damals nicht annahm, ist bislang nicht geklärt. Nach der bisherigen Berichterstattung soll die für Bleibeperspektiven zuständige Stelle mitgeteilt haben, entsprechende Passersatzpapiere würden nicht benötigt. Das kann und muss die Stadt erklären. Daraus unmittelbar vorsätzlichen Rechtsbruch abzuleiten, geht dem Ergebnis der inzwischen eingeleiteten Prüfung jedoch voraus.

Bleiberecht ist Teil des Aufenthaltsrechts

Hinzu kommt ein Aspekt, der in der Empörungswelle leicht untergeht: Dass eine Ausländerbehörde bei langjährig geduldeten Menschen nach einer Bleibeperspektive sucht, ist keine Kölner Erfindung und auch keine Umgehung des Aufenthaltsrechts. Das Bundesrecht selbst sieht Aufenthaltserlaubnisse für bestimmte langjährig geduldete und nachhaltig integrierte Menschen vor. Das Gesetz regelt ausdrücklich eine „Aufenthaltsgewährung bei nachhaltiger Integration“. Dafür gelten Voraussetzungen – und auch Ausschlussgründe, etwa wenn Betroffene ihre Aufenthaltsbeendigung durch falsche Angaben oder die Verweigerung zumutbarer Mitwirkung verhindern.

Auch das Kölner Bleiberechtsprogramm ist keine heimliche Verwaltungspraxis. Der Kölner Rat beschloss bereits 2018 ein Projekt für Bleibeperspektiven langjährig geduldeter Menschen und bekräftigte 2020 dessen dauerhafte Fortführung. Die Ausländerbehörde arbeitet dabei mit Beratungsstellen zusammen, um aufenthaltsrechtliche Voraussetzungen, Identität, Dokumente und Möglichkeiten eines gesicherten Aufenthalts zu klären.

Genau darauf verweist auch die Regionalgruppe NRW des Republikanischen Anwältinnen- und Anwältevereins (RAV). Die Migrationsrechtsanwält:innen widersprechen der Vorstellung, eine vollziehbare Ausreisepflicht bedeute automatisch, dass ein Mensch abgeschoben werden könne. Entscheidend seien die Umstände des jeweiligen Falls. Das Programm diene nach ihrer Darstellung gerade dazu, solche Fälle aufzuarbeiten, Dokumente zu beschaffen und zu klären, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für einen gesicherten Aufenthalt erfüllt werden können.

Vom Einzelfall zur „Abschiebe-Affäre“

Der aktuelle Aufschrei steht zudem nicht für sich. Der „Kölner Stadt-Anzeiger“ beschäftigt sich seit Monaten intensiv mit der Abschiebepraxis der Stadt. Auffällig ist dabei die Wortwahl einer Reihe von Beiträgen: Aus einem Fall wurde bereits im Januar ein „Abschiebeskandal“, später eine „Abschiebe-Affäre“ und ein „Abschiebedesaster“. Im Mittelpunkt stand immer wieder ein langjährig geduldeter Bosnier, der mehrfach straffällig geworden war. Hervorgehoben wurden dabei nicht nur seine Vorstrafen und die ausgebliebene Abschiebung, sondern regelmäßig auch die Höhe der Sozialleistungen für seine große Familie.

Das ist relevant, wenn es darum geht, behördliches Handeln zu bewerten. Problematisch wird es dort, wo verschiedene Sachverhalte zu einer einzigen Erzählung verschmelzen: ausreisepflichtig, straffällig, Sozialleistungen, große Familie, Westbalkan – und schließlich vermeintlich verhinderte Abschiebung. Der einzelne Verwaltungsvorgang gerät dadurch schnell zum Beleg für ein grundsätzliches Versagen der Ausländerbehörde. Dabei sagt etwa schon ein Eintrag in einem Polizeisystem noch nichts über eine Verurteilung aus – worauf der „Kölner Stadt-Anzeiger“ in einem seiner Berichte selbst hinweist.

Die Kritik richtet sich dabei nicht pauschal gegen die Zeitung. Der „Kölner Stadt-Anzeiger“ berichtet auch über gut integrierte Menschen, denen eine Abschiebung droht, über eine Pflegekraft aus Bosnien oder zuletzt über Schülerinnen und Schüler, die sich für ihre von Abschiebung bedrohten Mitschüler einsetzen. Auffällig ist vielmehr eine seit Jahresbeginn fortgesetzte Serie bestimmter Autoren, die die Kölner Abschiebepraxis regelmäßig mit Begriffen wie Skandal, Affäre oder Desaster rahmt.

Kriminalität und ethnische Herkunft

In der jüngsten Berichterstattung bekam die Debatte zusätzlichen Schub durch eine gewaltsame Auseinandersetzung zwischen zwei Großfamilien in Köln-Mülheim. Angehörige einer Familie sollen auch auf der Liste ausreisepflichtiger Menschen gestanden haben. Sieben im Zusammenhang mit den Gewalttaten Festgenommene wurden allerdings wieder freigelassen, weil der bisherige Tatverdacht nach Angaben der Staatsanwaltschaft nicht für Haftbefehle ausreichte. Dennoch wurde der Vorfall mit der Debatte um die rund 500 Ausreisepflichtigen verbunden.

Der RAV kritisiert darüber hinaus ausdrücklich die ethnische Markierung als Roma-Familie und die Verbindung von Rom:nja, Kriminalität, Sozialleistungsbezug und Abschiebung. Dadurch würden historische Stereotype reproduziert. Presseethisch ist die Frage keineswegs nebensächlich: Der Deutsche Presserat verlangt bei der Kriminalitätsberichterstattung eine besondere Abwägung, wenn die ethnische Zugehörigkeit von Tatverdächtigen genannt wird. Sie soll nicht zu einer diskriminierenden Verallgemeinerung individuellen Fehlverhaltens führen.

Gerade beim Thema Papiere fehlt zudem häufig historischer Kontext. Bei einem Teil der Rom:nja aus den Nachfolgestaaten Jugoslawiens bestehen seit Jahrzehnten Probleme mit Geburtsregistrierung, Personenstand und Staatsangehörigkeit. Der Zerfall Jugoslawiens, Vertreibung und verlorene oder zerstörte Register haben dazu beigetragen. Europarat und UN-Flüchtlingshilfswerk dokumentieren solche Probleme seit Jahren.

Politik übernimmt die Zuspitzung

Der mediale Aufschrei hat auch NRW-Integrationsministerin Verena Schäffer erreicht. Sie hat inzwischen Kritik an Köln geäußert. „Warum die kommunale Ausländerbehörde Köln auf die Unterstützung bei der Passersatzpapierbeschaffung für Personen vom Westbalkan verzichtet hat, kann ich nicht nachvollziehen“, erklärte die Grünen-Politikerin.

Andere politische Reaktionen gehen weiter. CDU-Landtagsfraktionsvize Gregor Golland erklärte die Vorgänge bereits zum eindeutigen Rechtsbruch und verlangte die umgehende Abschiebung der rund 500 Menschen. FDP-Fraktionschef Henning Höne äußerte die Vermutung, Köln hätte Abschiebungen mithilfe des Landes durchführen können und habe diese Hilfe ausgeschlagen.

Das Problem an solchen Urteilen: Sie nehmen das Ergebnis der Prüfung vorweg. Um von einem vorsätzlichen Rechtsbruch sprechen zu können, müsste zunächst geklärt werden, warum Köln in den jeweiligen Fällen auf die Passersatzbeschaffung verzichtete, welche Duldungsgründe bestanden, ob diese noch aktuell waren, ob Betroffene ihre Mitwirkungspflichten erfüllten und ob andere rechtliche Hindernisse einer Abschiebung entgegenstanden.

Kritik ja, Skandal bislang nein

Der bisher bekannte Sachverhalt trägt jedenfalls die Behauptung nicht, Köln habe 500 abschiebbare Menschen rechtswidrig Schutz gewährt und 500 mögliche Abschiebungen verhindert. Was bislang lediglich übrig bleibt, ist ein erklärungsbedürftiger Verwaltungsvorgang – und eine mediale Erzählung, in der aus einer Liste ausreisepflichtiger Menschen, Passersatzpapieren, einzelnen Straftaten, Sozialleistungen und der ethnischen Zugehörigkeit einzelner Betroffener schrittweise ein „Abschiebeskandal“ geworden ist.

Ob Köln in einzelnen Fällen Fehler gemacht hat, muss aufgeklärt werden. Ein Skandal von 500 rechtswidrig verhinderten Abschiebungen ist dagegen bislang nicht nachgewiesen. (mig) Leitartikel Panorama