Vom Nazi-Tattoo zum Kopftuchverbot: Neue Kleider-Ordnung für Beamte

Lebensarbeitszeitkonten, bessere Zulagen, flexiblere Arbeitszeiten: Mit einem umfangreichen Gesetzespaket will die nordrhein-westfälische Landesregierung den öffentlichen Dienst attraktiver machen. Doch zwischen zahlreichen Änderungen zum Beamten- und Versorgungsrecht findet sich eine brisante Regelung: Künftig sollen zuständige Ministerien per Rechtsverordnung näher bestimmen können, welche Kleidung, Symbole oder sonstigen Erscheinungsmerkmale Beamte im Dienst tragen dürfen. Das betrifft grundsätzlich auch das Kopftuch muslimischer Beamtinnen.

Vorgesehen ist die Neuregelung in Paragraf 45a des Landesbeamtengesetzes. Er soll die zuständigen obersten Dienstbehörden ermächtigen, verbindliche Vorgaben für das äußere Erscheinungsbild zu erlassen. Dabei kann unter anderem geregelt werden, wann bestimmte Kleidungsstücke oder Schmuckstücke abzulegen oder Tätowierungen abzudecken sind.

Ausdrücklich erfasst werden auch religiös oder weltanschaulich geprägte Erscheinungsmerkmale. Sie dürfen nach dem Entwurf eingeschränkt oder untersagt werden, wenn sie objektiv geeignet sind, das Vertrauen in die neutrale Amtsführung zu beeinträchtigen.

Ein konkretes Kopftuchverbot enthält der Entwurf nicht. Die Möglichkeit, religiöse Kleidung unter bestimmten Voraussetzungen einzuschränken, besteht bereits seit 2021 im Bundesrecht. Nordrhein-Westfalen will nun zusätzlich die zuständigen Ministerien ermächtigen, Einzelheiten für die jeweiligen Beamtenlaufbahnen durch Verordnungen festzulegen. Am vergangenen Donnerstag beschäftigten sich Sachverständige im Landtag mit dem Reformpaket.

Ursprung: Ein Polizist mit rechtsextremen Tattoos

Die Entstehungsgeschichte der Regelung führt zurück zu einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aus dem November 2017. Damals ging es um einen Berliner Polizeikommissar, der Tätowierungen mit rechtsextremem und nationalsozialistischem Bezug trug. Er hatte wiederholt den Hitlergruß gezeigt, mit einer Hakenkreuzflagge posiert und nationalsozialistische Gegenstände in seiner Wohnung aufbewahrt. Das Gericht entfernte ihn wegen mangelnder Verfassungstreue aus dem Beamtenverhältnis.

In derselben Entscheidung stellten die Richter klar, dass allgemeine Vorschriften über das zulässige Ausmaß von Tätowierungen eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage benötigen. Denn solche Regelungen greifen in das Persönlichkeitsrecht von Beamten ein. Die Entfernung des Polizisten aus dem Dienst war dagegen wegen seines verfassungsfeindlichen Verhaltens auch ohne ein spezielles Gesetz möglich.

Der Bundesgesetzgeber griff das Urteil 2021 auf und schuf neue gesetzliche Grundlagen für die Regelung des äußeren Erscheinungsbildes. Die Vorschriften umfassten allerdings nicht nur Tätowierungen, sondern auch Schmuck, Kleidung sowie Haar- und Barttracht. Ausdrücklich aufgenommen wurden zudem religiöse und weltanschauliche Erscheinungsmerkmale.

Dass damit auch das islamische Kopftuch gemeint war, ließ die damalige Bundesregierung in ihrer Gesetzesbegründung keinen Zweifel. Als Beispiele nannte sie das muslimische Kopftuch, die jüdische Kippa und das christliche Kreuz. Ihr Tragen könne unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt oder vollständig untersagt werden. Begründet wurde dies mit der staatlichen Neutralität und dem Vertrauen der Bevölkerung in eine unparteiische Amtsführung.

Heftige Proteste gegen mögliche Kopftuchverbote

Die Ausweitung auf religiöse Kleidung löste 2021 erhebliche Kritik aus. Muslimische Organisationen, Frauenrechtsinitiativen und Juristen warnten vor einem Kopftuchverbot durch die Hintertür.

Der Koordinationsrat der Muslime (KRM) kritisierte, dass ein Gesetz, dessen Ausgangspunkt Tätowierungen gewesen seien, nun auch Verbote von Kopftüchern und Kippas ermögliche. Der Dachverband warnte vor einer Ausgrenzung muslimischer Frauen. In der Praxis werde das Gesetz „insbesondere Musliminnen treffen“. Unabhängig von ihrer fachlichen Eignung könnten ihnen berufliche Möglichkeiten verschlossen bleiben.

Auch das Aktionsbündnis muslimischer Frauen wandte sich gegen die Regelung. Besonders problematisch sei, dass religiöse Kleidung eingeschränkt werden könne, wenn sie geeignet erscheine, das Vertrauen in die Neutralität staatlicher Amtsträger zu beeinträchtigen. Damit könnten Vorurteile Dritter zum Maßstab für die Berufsausübung muslimischer Frauen werden. Ob jemand sein Amt unparteiisch ausübe, lasse sich nicht am Kopftuch erkennen.

Ähnlich argumentierte die damalige Berliner Integrationsbeauftragte Katarina Niewiedzial. Das Gesetz biete die Grundlage für ein weitreichendes Kopftuchverbot, erklärte sie im Mai 2021. Muslimische Frauen könnten dadurch ihren Beruf nicht frei ausüben oder erhielten erst gar keinen Zugang. Beamtinnen mit und ohne Kopftuch leisteten denselben Eid auf die Verfassung.

Auch außerhalb der Verbände formierte sich Widerstand. Zwei Online-Petitionen gegen mögliche Kopftuchverbote sammelten bis zum 6. Mai 2021 zusammen fast 140.000 Unterschriften.

Der Protest erreichte den Bundesrat. Der damalige Thüringer Minister Benjamin-Immanuel Hoff (Linke) warnte davor, verfassungsfeindliche Symbole und religiöse Kleidung in einen Zusammenhang zu stellen. Es mache einen Unterschied, ob Beamten nationalsozialistische Tätowierungen untersagt würden oder ob das Tragen von Kopftüchern und Kippas eingeschränkt werde. Hoff berichtete von zahlreichen Zuschriften muslimischer Frauen, die um ihre berufliche Zukunft fürchteten.

Bundesregierung wies Kritik zurück

Die damalige Regierungskoalition aus CDU/CSU und SPD hielt dagegen, das Gesetz schaffe kein allgemeines Kopftuchverbot. Die verfassungsrechtlichen Grenzen blieben bestehen, insbesondere die strengen Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an Einschränkungen religiöser Kleidung.

Rechtsexperten kritisierten allerdings schon damals die weitreichenden Entscheidungsmöglichkeiten der Behörden. Die Rechtswissenschaftler Klaus Ferdinand Gärditz und Maryam Kamil Abdulsalam bemängelten, dass das Gesetz nicht ausreichend zwischen verschiedenen staatlichen Aufgaben unterscheide. Die Anforderungen an eine Richterin seien andere als an eine Finanzbeamtin, eine Lehrerin oder einen Polizeibeamten. Solche Unterschiede müsse der Gesetzgeber selbst berücksichtigen, statt wesentliche Entscheidungen den Dienstbehörden zu überlassen.

Trotz der Proteste wurde das Gesetz verabschiedet. Der Bundestag hatte es am 22. April 2021 ohne Aussprache beschlossen, der Bundesrat stimmte am 7. Mai zu.

NRW will Ministerien neue Befugnisse geben

Fünf Jahre später greift NRW die bundesgesetzliche Regelung erneut auf. Die Vorschriften gelten bereits unmittelbar für Landesbeamte. Mit dem neuen Paragrafen 45a will die Landesregierung nun zusätzlich eine Grundlage schaffen, um Einzelheiten durch Rechtsverordnungen zu regeln.

Dabei beruft sie sich in ihrer Gesetzesbegründung ausdrücklich auf das Urteil von 2017 und die anschließende Bundesgesetzgebung. Die neue Vorschrift soll einheitliche Vorgaben und mehr Rechtssicherheit ermöglichen. Zugleich will die Regierung den unterschiedlichen Anforderungen einzelner Beamtenlaufbahnen Rechnung tragen.

Besonders bedeutsam sei ein neutrales Erscheinungsbild bei Personen, die staatliche Hoheitsgewalt ausüben, etwa im Polizeidienst. Polizeiliche Maßnahmen sollten unabhängig von der Person des handelnden Beamten als Maßnahmen des Staates wahrgenommen werden.

Die Kritik an der geplanten Verordnungsermächtigung erinnert allerdings an die Debatte von 2021. Der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) in Nordrhein-Westfalen lehnt die Neuregelung in ihrer derzeitigen Fassung ab. Er bemängelt, dass die Voraussetzungen für Eingriffe in die Persönlichkeitsrechte der Beamten nicht ausreichend bestimmt seien.

Entscheidungen mit möglicherweise tiefgreifenden Folgen dürften nicht weitgehend einzelnen Ministerien überlassen bleiben. Vielmehr müsse der Gesetzgeber selbst die Grenzen genauer festlegen. Bereits 2020 hatte der DGB bei der Bundesgesetzgebung vor einer möglichen „Geschmackspolizei“ gewarnt. Auch die Gewerkschaft der Polizei fordert nun eine Präzisierung der nordrhein-westfälischen Vorschrift.

Der Rechtswissenschaftler Markus Thiel von der Deutschen Hochschule der Polizei hält eine Konkretisierung der bundesrechtlichen Regeln dagegen grundsätzlich für sinnvoll. Allerdings betont er, dass die sichtbare Zugehörigkeit zu einer Religion nicht ohne Prüfung der konkreten Tätigkeit als Ausdruck fehlender Neutralität bewertet werden dürfe. Pauschale Vorschriften, die allein an eine Religionszugehörigkeit anknüpfen, hält er für rechtlich nicht tragfähig.

Kopftuchverbote haben rechtliche Grenzen

Wie weit staatliche Neutralitätsvorgaben gehen dürfen, beschäftigt die Gerichte seit Jahren. Gerade Nordrhein-Westfalen hat damit Erfahrungen. Im Jahr 2015 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass ein pauschales Kopftuchverbot für Lehrkräfte an öffentlichen Gemeinschaftsschulen nicht mit der Verfassung vereinbar ist. Die bloße Sichtbarkeit einer religiösen Überzeugung genüge nicht. Einschränkungen erforderten zumindest eine hinreichend konkrete Gefahr für den Schulfrieden oder die staatliche Neutralität.

In anderen Bereichen können strengere Anforderungen gelten, insbesondere bei bestimmten hoheitlichen Tätigkeiten in der Justiz. Auch in NRW bestehen dafür bereits besondere gesetzliche Vorschriften. Die neue Verordnungsermächtigung würde diese verfassungsrechtlichen Grenzen nicht aufheben. Sie könnte jedoch dazu führen, dass einzelne Ministerien für ihre jeweiligen Zuständigkeitsbereiche nähere Vorgaben zu religiöser Kleidung festlegen.

Offene Fragen

Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die Folgenabschätzung der Landesregierung. Darin heißt es, das gesamte Gesetzesvorhaben habe keine Auswirkungen auf die Gleichstellung von Frauen und Männern. Unterschiede in ihren Lebenssituationen seien nicht zu erwarten.

Schon bei der Bundesgesetzgebung 2021 hatten muslimische Frauenorganisationen ausdrücklich vor einer Benachteiligung von Frauen mit Kopftuch gewarnt. Ob und wie die nordrhein-westfälische Landesregierung diese Bedenken bei ihrer Einschätzung berücksichtigt hat, geht aus dem Entwurf nicht hervor.

Offen ist auch, ob und in welcher Form die neue Verordnungsermächtigung beschlossen wird. Ebenso offen bleibt, ob die zuständigen Ministerien bereits konkrete Vorschriften vorbereiten, die das Tragen religiöser Kleidung betreffen. (mig) Leitartikel Panorama