Leistungsausschluss bei Dublin-Fällen: Zweifel an Recht und Wirkung

Wer in Deutschland Asyl beantragt, dessen Verfahren wird nicht zwangsläufig auch hier geprüft. Nach den europäischen Dublin-Regeln kann ein anderer Staat für das Verfahren zuständig sein – etwa weil dort bereits zuvor ein Asylantrag gestellt wurde. Deutschland kann dann die Überstellung in diesen Staat anordnen.

Um genau diese Fälle geht es bei einer Regelung, die seit knapp zwei Jahren Gerichte und Politik beschäftigt. Im Herbst 2024 verschärfte die damalige Ampelkoalition aus SPD, Grünen und FDP das Asylbewerberleistungsgesetz. Bis dahin konnten Leistungen für bestimmte Dublin-Asylsuchende gekürzt werden. Mit der Neuregelung wurde ein wesentlich weitergehender Schritt möglich: Unter bestimmten Voraussetzungen entfällt grundsätzlich der Anspruch auf die regulären Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Betroffene stehen damit nicht sofort völlig ohne jede Unterstützung da. Vorgesehen sind sogenannte Überbrückungsleistungen, die grundsätzlich für höchstens zwei Wochen gezahlt und überwiegend als Sachleistungen erbracht werden.

Schon als die Ampel diesen weitgehenden Ausschluss 2024 beschloss, gab es erhebliche Zweifel an seiner Vereinbarkeit mit europäischem Recht. Fachleute warnten davor, dass ein vollständiger Entzug existenzsichernder Leistungen europäische Mindeststandards verletzen könnte. Die damalige Bundesregierung hielt die Regel dennoch für unionsrechtskonform und setzte sie in Kraft. Mit dem Regierungswechsel erledigte sich die Frage nicht. Die neue Koalition aus CDU/CSU und SPD übernahm den Leistungsausschluss nicht nur, sondern machte ihn 2026 ausdrücklich zum Bestandteil ihrer eigenen Dublin-Politik.

Anlass war die Umsetzung des reformierten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems, kurz Geas. Die Koalition will Überstellungen in den jeweils zuständigen europäischen Staat stärker durch freiwillige Ausreisen erreichen. In ihrem Änderungsantrag zur Geas-Umsetzung spricht sie von einem „Paradigmenwechsel“. Der Leistungsausschluss soll diesen Kurs „leistungsrechtlich flankieren“.

Dabei wurde die bestehende Regelung auch praktisch abgesichert. Grundsätzlich wird nun vermutet, dass eine freiwillige Ausreise in den zuständigen Staat rechtlich und tatsächlich möglich ist. Die Leistungsbehörde muss diese Voraussetzung nicht in jedem Fall von sich aus erneut vollständig prüfen. Betroffene können die Vermutung zwar widerlegen – zunächst spricht das Gesetz aber für die Möglichkeit der Ausreise.

Die politische Funktion des Leistungsentzugs benennt die Koalition ungewöhnlich offen. Er soll einen „wirksamen Anreiz“ zur freiwilligen Ausreise setzen. Existenzsichernde Leistungen werden damit bewusst auch als Instrument eingesetzt, um migrationspolitisch erwünschtes Verhalten zu fördern. Damit führt eine Linie von der Ampel zur heutigen Bundesregierung: 2024 wurde aus einer Leistungskürzung ein weitgehender Leistungsausschluss. 2026 machte die neue Koalition diesen Ausschluss zu einem Baustein ihrer eigenen verschärften Dublin-Politik.

Aber: Funktioniert dieses Instrument überhaupt?

Härte ohne Wirkungsnachweis

Darauf hat die Bundesregierung bislang keine belastbare Antwort. Die Grünen fragten sie im Juni 2026 nach der Anwendung des Leistungsausschlusses. Wie viele Menschen sind betroffen? Wie häufig wird die Regel tatsächlich angewendet? Wie viele Betroffene reisen anschließend freiwillig aus?

Die Antwort der Bundesregierung offenbart eine erhebliche Wissenslücke. Leistungsausschlüsse und Leistungseinschränkungen werden in der Asylbewerberleistungsstatistik nicht gesondert erfasst. Der Bundesregierung liegen deshalb keine Erkenntnisse darüber vor, wie häufig das Instrument angewendet wird. Auch die entscheidende Wirkungsfrage kann sie nicht beantworten. Wie viele Menschen infolge eines Leistungsausschlusses tatsächlich freiwillig in den zuständigen europäischen Staat ausgereist sind, lässt sich nach Angaben der Bundesregierung statistisch nicht feststellen. Damit steht der politische Anspruch in einem auffälligen Gegensatz zur Datengrundlage: CDU/CSU und SPD bezeichnen den Leistungsentzug als „wirksamen Anreiz“, ohne belegen zu können, dass dieser Anreiz tatsächlich wirkt.

Noch bemerkenswerter ist eine weitere Wissenslücke. Die Bundesregierung wurde auch gefragt, wie Betroffene nach einem Leistungsausschluss Unterkunft, Ernährung und medizinische Versorgung sicherstellen und wovon sie während eines gerichtlichen Eilverfahrens leben. Auch dazu liegen ihr nach eigener Aussage keine entsprechenden Erkenntnisse vor.

Fazit: Der Bund setzt gesetzlich auf ein weitreichendes Instrument, kennt aber weder dessen bundesweite Anwendung noch seine tatsächliche Steuerungswirkung oder die sozialen Folgen für die Betroffenen systematisch.

Und die fehlende empirische Grundlage ist nur eine Seite des Problems. Die andere ist juristisch: Die Zweifel an dem Leistungsausschluss begleiten ihn von Anfang an.

Gewarnt wurde schon vor dem Beschluss

Schon vor Verabschiedung der Verschärfung 2024 hatten Sachverständige vor einem Konflikt mit dem Europarecht gewarnt. Der Richter am Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Philipp Wittmann kam in einer Stellungnahme für den Bundestag zum geplanten Leistungsausschluss zu dem Ergebnis, dass ein vollständiger Leistungsausschluss durch die damals geltenden europäischen Regeln nicht gedeckt sei. Selbst bei zulässigen Einschränkungen müsse ein würdiger Lebensstandard erhalten bleiben; eine Reduzierung auf null sei ausgeschlossen.

Die damalige Ampelkoalition beschloss die Regel trotzdem.

In den folgenden Monaten griffen Sozialgerichte immer wieder ein. Nach einer Zusammenstellung der Grünen lagen bis Juni 2026 mindestens 80 (achtzig!) gerichtliche Entscheidungen vor, in denen der Leistungsausschluss im Eilverfahren für unzulässig gehalten wurde. Auch mehrere Landessozialgerichte stellten sich gegen die Regelung.

Die Bundesregierung kennt diese Entwicklung. Ende Juni erklärte sie in ihrer Antwort auf eine Grünen-Anfrage zur Rechtsprechung über den Dublin-Leistungsausschluss, die Entscheidungen der Sozialgerichte und Landessozialgerichte sowie höchstrichterliche Rechtsprechung fortlaufend zu beobachten. Die Vorschrift werde vor diesem Hintergrund überprüft.

Doch zuvor hatte eine Entscheidung aus Luxemburg den rechtlichen Druck bereits erheblich erhöht.

EuGH kippt bereits die mildere Regel

Am 4. Juni 2026 entschied der Europäische Gerichtshof (EuGH) über den Fall eines afghanischen Asylsuchenden. Er hatte zunächst in Rumänien Schutz beantragt und war später nach Deutschland weitergereist. Das Bamf hielt Rumänien für zuständig und ordnete seine Überstellung an. Nach der damals geltenden deutschen Vorschrift wurden seine Leistungen gekürzt. Dabei ging es noch nicht um einen vollständigen Entzug: Ernährung, Unterkunft, Heizung, Körperpflege und medizinische Versorgung blieben bestehen. Gestrichen wurden unter anderem Leistungen für Kleidung sowie Geld für persönliche Bedürfnisse. Schon das ging dem EuGH zu weit.

Der Gerichtshof entschied, dass ein „angemessener Lebensstandard“ nach dem damals geltenden EU-Recht auch Kleidung und ein Mindestmaß an Geldleistungen umfasst. Solches Geld soll Menschen beispielsweise ermöglichen, Fahrkarten, Kommunikationsmittel oder Körperpflegeprodukte zu kaufen und ein Mindestmaß gesellschaftlicher Teilhabe zu erhalten. Die Leistungen durften nicht allein deshalb unter dieses Niveau abgesenkt werden, weil ein anderer Mitgliedstaat für das Asylverfahren zuständig war.

Brisant: Der EuGH beanstandete die deutsche Ampel-Regelung, die weniger weit ging als der später eingeführte weitgehende Leistungsausschluss von Schwarz-Rot.

Berlin prüft – die Regel bleibt

Bereits am Tag nach dem EuGH-Urteil erklärte ein Sprecher des Bundesinnenministeriums in der Regierungspressekonferenz vom 5. Juni 2026, man habe die Entscheidung zur Kenntnis genommen und müsse sie „jetzt erst einmal prüfen“. Gleichzeitig spielte das Ministerium die unmittelbare Bedeutung für die aktuelle Politik herunter. Das Urteil beziehe sich auf eine „inzwischen überholte Regelung“. Leistungskürzungen seien weiterhin möglich.

Tatsächlich bezog sich das Urteil auf die alte europäische Aufnahmerichtlinie. Seit Juni gilt im Zuge der Geas-Reform neues EU-Recht – und dieses erlaubt ausdrücklich, Menschen in Dublin-Fällen bestimmte Aufnahmeleistungen in dem EU-Staat zu entziehen, der für ihr Asylverfahren nicht zuständig ist. Formal ist der Einwand der Bundesregierung daher nicht von der Hand zu weisen. Die europäischen Regeln haben sich geändert. Das EuGH-Urteil konnte deshalb nicht automatisch beantworten, was unter dem neuen GEAS gilt. Nur verschwand die rechtliche Frage damit nicht.

Fast vier Wochen später, Ende Juni, fragte die Grünen-Fraktion die Bundesregierung unter anderem, wie der deutsche Leistungsausschluss mit der neuen europäischen Aufnahmerichtlinie vereinbar sei. Konkret ging es etwa um medizinische Versorgung nach Ende der zweiwöchigen Überbrückungsleistungen und um die Frage, ob ein menschenwürdiges Mindestniveau bis zur tatsächlichen Überstellung gewährleistet werden muss. Die Antwort lautete weiterhin: Die Bundesregierung prüft die Folgen des EuGH-Urteils für die deutsche Rechtslage. Auch die Linke ließ bei dem Thema nicht locker. Clara Bünger hakte nach dem EuGH-Urteil wiederholt bei der Bundesregierung nach und wollte wissen, welche Konsequenzen Berlin aus der Entscheidung zieht. Die Bundesregierung verwies weiterhin auf eine laufende Prüfung der Rechtslage.

Eine bekannte Praxis: Auch nach den zahlreichen sozialgerichtlichen Entscheidungen zuvor hatte sie erklärt, die geltende Regelung werde vor dem Hintergrund der Rechtsprechung und des EuGH-Urteils geprüft. Währenddessen blieb die gesetzliche Regel bestehen.

Nun liegt eine weitere rechtliche Analyse vor. Und sie beschäftigt sich genau mit dem Argument, auf das sich die Bundesregierung nach dem EuGH-Urteil zurückgezogen hat: der neuen Rechtslage nach der Geas-Reform.

Auch neues EU-Recht erlaubt keine Nullversorgung

Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages hat untersucht, wie weit Deutschland unter den seit Juni geltenden europäischen Regeln tatsächlich gehen darf. Die Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes zu Leistungseinschränkungen in Dublin-Fällen wurde am 13. August 2026 abgeschlossen. Sein Ergebnis ist differenziert – und für die Bundesregierung dennoch unangenehm.

Tatsächlich erlaubt die neue EU-Aufnahmerichtlinie erstmals ausdrücklich, dass Asylsuchende nach einer Dublin-Überstellungsentscheidung bestimmte Leistungen nur noch in dem für sie zuständigen Mitgliedstaat erhalten. In diesem Punkt unterscheidet sich die neue Rechtslage von jener, über die der EuGH im Juni entschieden hatte. Aber daraus folgt nach der Analyse gerade nicht, dass der Staat sämtliche Unterstützung einstellen darf.

Im Gegenteil: Die europäische Vorschrift stellt ausdrücklich klar, dass trotz des Leistungsausschlusses ein Lebensstandard gewährleistet werden muss, der mit dem Unionsrecht, der EU-Grundrechtecharta und internationalen Verpflichtungen vereinbar ist. Der Wissenschaftliche Dienst bezeichnet dies als eine „absolute Untergrenze“, die in jedem Fall sichergestellt werden müsse.

Hinzu kommt: Auch nach den neuen Regeln sind nicht sämtliche Leistungen vom Ausschluss erfasst. Minderjährige behalten beispielsweise ihren Anspruch auf Schulbildung. Die notwendige medizinische Versorgung muss gewährleistet bleiben. Auch besondere Bedürfnisse besonders schutzbedürftiger Personen sind weiter zu berücksichtigen. Der Wissenschaftliche Dienst weist ausdrücklich darauf hin, dass das deutsche Gesetz weiter gefasst ist als der europäische Leistungsausschluss.

Bei der entscheidenden Frage nach dem Existenzminimum formuliert der Dienst – wie bei juristischen Gutachten üblich – vorsichtig. Eine Kürzung aller Sach- und Geldleistungen „auf Null“ dürfte unter Berücksichtigung der bisherigen EuGH-Rechtsprechung und der EU-Grundrechtecharta ausgeschlossen sein.

Mindestens Unterkunft, Ernährung und Körperpflege müssten demnach weiter gesichert sein – das im Gutachten mit der Formel „Bett, Brot und Seife“ bezeichnete physische Existenzminimum. Gute Argumente sprechen nach der Analyse dafür, dass auch ein Mindestmaß an Kleidung dazugehört. Und dieser Schutz muss nach bisheriger EuGH-Rechtsprechung grundsätzlich bis zur tatsächlichen Überstellung in den zuständigen Staat bestehen.

Offen lässt der Wissenschaftliche Dienst einen Punkt: Ob unter der neuen Rechtslage zusätzlich zwingend Geldleistungen für persönliche Bedürfnisse und gesellschaftliche Teilhabe gezahlt werden müssen, ist bislang nicht abschließend geklärt. Hier erwartet der Dienst weitere Entscheidungen des EuGH.

Die Analyse erklärt die deutsche Vorschrift also nicht ausdrücklich für rechtswidrig, sie macht aber deutlich, wie naheliegend der Rechtsbruch ist: Ein vollständiger Rückzug des Staates aus der Existenzsicherung lässt sich mit der Geas-Reform kaum begründen.

Fazit

Damit fügt sich ein weiterer Baustein in eine inzwischen längere Entwicklung. Schon vor der Verschärfung 2024 warnten Fachleute vor unionsrechtlichen Problemen. SPD, Grüne und FDP beschlossen sie dennoch. Sozialgerichte stellten die Regel anschließend in Dutzenden Entscheidungen infrage. Die heutige Koalition aus CDU/CSU und SPD verschärfte die Regelung trotzdem zusätzlich. Der EuGH setzte selbst der milderen Vorgängerregel deutliche Grenzen. Nun kommt der Wissenschaftliche Dienst zu dem Ergebnis, dass auch die neuen EU-Regeln eine Versorgung auf null ausschließen.

Die Bundesregierung bewegt sich mit ihrer Politik damit juristisch auf sehr dünnem Eis und setzt mit einer endlosen Prüfschleife auf Zeit – ohne zu wissen, ob das Instrument überhaupt wirkt. (mig) Leitartikel Politik