Integrationsförderung für zugewanderte Ärzte

Katharina Koch ist seit Ende 2007 Referentin beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge: Konzeption des Handlungsfeldes der beruflichen Integration im bundesweiten Integrationsprogramm. Dazu gehört vor allem der Bereich der Anerkennung und der Anpassungsqualifizierung von Ärzten, Lehrern und Ingenieuren.

Nach der Studie werden bis zum Jahr 2015 insgesamt rund 57.000 Haus- und Fachärzte in den Ruhestand gehen. Dieser Entwicklung kann durch nachrückenden Ärztenachwuchs allein nicht entgegengewirkt werden. Um auch zukünftig eine flächendeckende, qualitativ hochwertige ärztliche Versorgung sicherzustellen, wird das deutsche Gesundheitswesen zunehmend auf die Zuwanderung ausländischer Ärztinnen und Ärzte angewiesen sein. Krankenhausketten und Länder initiieren bereits eine Vielzahl unterschiedlicher Aktivitäten,um Ärzte im Ausland zu rekrutieren.

Gleichzeitig gelingt vielen zugewanderten Ärzten, die bereits in Deutschland leben, die berufliche Integration nicht. Medien berichten häufig vom Chefarzt aus Kasachstan, der sich als Taxifahrer in Deutschland verdingen muss.

Vor diesem Hintergrund hat sich das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge bereits im Prozess des Nationalen Integrationsplans verpflichtet, ein Konzept zur beruflichen Integration zugewanderter Ärzte zu entwickeln. Diese Selbstverpflichtung wird aktuell im Rahmen des bundesweiten Integrationsprogramms ¹ aufgegriffen. Bis zur Veröffentlichung des Programms soll eine umfassende Problemanalyse für die Ursachen der unzureichenden Integration und umfassende Empfehlungen zur Verbesserung der Situation entstehen sowie erste Maßnahmen angestoßen werden. Folgender Vortrag ist ein erster Zwischenbericht zum Erkenntnisstand im bundesweiten Integrationsprogramm. Es werden die wesentlichen Hürden der beruflichen Integration aufgezeigt und ein Ausblick auf die Ergebnisse im bundesweiten Integrationsprogramm gegeben.

1. Hürden der beruflichen Integration zugewanderter Ärzte
Barrieren der beruflichen Integration stellen sich bereits bei der Arbeitsmarktberatung und erstrecken sich über die mangelnde Transparenz der Anerkennungsverfahren bis hin zu der Verwertbarkeit von Anerkennungsbescheiden für die Nach- und Anpassungsqualifizierung.

Verschärft wird diese Situation zudem durch die unzureichende Vernetzung der zuständigen Stellen der Arbeitsvermittlung und Trägern der Grundsicherung mit Anerkennungsstellen und Trägern der Nachqualifizierung. Dies führt dazu, dass die vorhandenen Angebote ungenügend aufeinander abgestimmt sind. Nachfolgend werden die konkreten Problemstellungen erläutert.

Suche nach Information – Zersplitterung von Zuständigkeiten
Beratung mit engerem oder weiterem Bezug zur beruflichen Integration wird vonseiten der Beratungsstellen auf Projektebene (wie z. B. von Global Competences in Augsburg) und Migrantenorganisationen, der Arbeitsvermittlung und Grundsicherungsträger (Agenturen für Arbeit, ARGEn und Jobcentern), von Anerkennungsstellen, von Bildungsträgern zur Weiter und Nachqualifizierung sowie von Universitäten und von der Migrationsberatung angeboten. Die Zersplitterung der Zuständigkeiten führt zu einer unübersichtlichen Vielfalt an Beratungsstellen und somit zu einem unzureichenden, weil wenig aufeinander abgestimmten und schwer zugänglichen Informationsangebot. Im Ergebnis fehlt es an einem umfassenden Beratungsansatz, der einzelne Teilaspekte der Arbeitsmarkt-, Anerkennungs- und Nachqualifizierungsberatung (sowohl zeitlich als auch inhaltlich) sinnvoll miteinander verbindet.

Die beratenden Stellen betrachten die berufliche Integration von Zuwanderern mit ausländischen Qualifikationen zumeist lediglich unter dem Aspekt der eigenen Zuständigkeit – für weiterführende Fragen wird auf zuständige andere Ansprechpartner verwiesen. Beim Durchlaufen der verschiedenen Stellen kann es zu widersprüchlichen Informationen kommen. Die Bewertung der Information bleibt dem Zuwanderer selbst überlassen. Kann er dies nicht leisten, kann dies letztlich dazu führen, dass der Zugang zum erlernten Beruf versperrt bleibt.

Zugewanderte Ärzte weisen einen vergleichsweise hohen Informationsgrad zu den Möglichkeiten der beruflichen Integration auf. Sie profitieren dabei insbesondere von dem Angebot an Brückenmaßnahmen ² wie sie die Otto Benecke Stiftung, Via e. V. oder das mibeg Institut anbieten. Gespräche mit der Zielgruppe haben jedoch ergeben, dass auch hier kein systematischer Zugang zu Informationen besteht. Das wichtigste Instrument ist nach wie vor die Mund-zu-Mund Propaganda innerhalb der Community.

Mangelhafte Vorhersehbarkeit von Anerkennerkennungsverfahren: Fehlende Transparenz von Kriterien zur Bewertung und Erfassung von Entscheidungen

Die Anerkennung zugewanderter Ärztinnen und Ärzte fällt sowohl in die Zuständigkeit des Bundes als auch der Länder. Die Bundesländer setzen die Vorgaben der Bundesärzteordnung und der Approbationsordnung für Ärztinnen und Ärzte um, so dass sich rechtliche Rahmenbedingungen zwischen den Bundesländern unterscheiden. Für Ärzte werden grundsätzlich zwei Formen der Berufszulassung vorgesehen. Die Approbation und die zeitlich und örtliche befristete Berufserlaubnis. Beide Berufszulassungen stehen nicht gleichrangig nebeneinander. Vielmehr ist die Approbation die Regelform der Berufzulassung. Die Erteilung der Approbation erfolgt daher im Rahmen einer umfassenden Prüfung der Qualifikationen. Die Berufserlaubnis ist dagegen eine Ermessensentscheidung der anerkennenden Stelle und wird in der Regel bei Nachweis eines vollständig abgeschlossenen Studiums erteilt. Je nach Herkunft sind unterschiedliche Zugänge zur Berufszulassung vorgesehen. So ist für EU-Bürgerinnen und -Bürger weitgehend eine automatische Anerkennung in Form der Approbation vorgesehen, während Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedler sich aufgrund ihrer Drittstaatenausbildung einer intensiven und detaillierten Defizitprüfung zur Erlangung einer Approbation stellen müssen. Sie können jedoch auch zunächst die zeitlich und örtlich befristete Berufserlaubnis beantragen. Drittstaatsangehörige haben aufgrund der Bindung der Approbation an die
deutsche bzw. eine EU-Staatsbürgerschaft lediglich Zugang zu einer befristeten und örtlich eingegrenzten Berufszulassung, der Berufserlaubnis.

Anerkennungsverfahren von ausländischen akademischen Abschlüssen sind für die Betroffenen i. d. R. wenig transparent. Hier stellen sich im Wesentlichen folgende Problembereiche:

1. Bereits die Identifizierung der zuständigen Stelle ist eine Herausforderung für die Zugewanderten.
2. Kriterien zur Identifizierung von Ausbildungsdefiziten im Rahmen von Anerkennungsverfahren sind schwer bis gar nicht ermittelbar. Antragsteller können den Ablauf der Verfahren daher selten nachvollziehen. Entscheidungen werden von den Betroffenen daher häufig als willkürlich und nicht nachvollziehbar empfunden.
3. Zudem ist es kaum möglich, im Voraus die Dauer von Anerkennungsverfahren zu kalkulieren. Bereits die Festlegung der einzureichenden Unterlagen kann von Anerkennungsstelle zu Anerkennungsstelle, sogar innerhalb eines Bundeslandes, varriieren und lässt sich im Vorfeld eines Anerkennungsverfahrens häufig nicht verbindlich klären, so dass in einem laufenden Verfahren teils Unterlagen nachgefordert werden und sich die Dauer von Anerkennungsverfahren verzögert.

Verwertbarkeit von Anerkennungsbescheiden für die Nach- und Anpassungsqualifizierung und die Aufnahme von Beschäftigung

Anerkennungsbescheide setzen bisher weder die Bewertung der ausländischen Qualifikation in Bezug zur deutschen Ausbildung, noch geben sie ausreichend Hinweise auf mögliche Schritte zum Ausgleich der bestehenden Defizite. Sie sind damit für die zugewanderten Ärzte nicht selbsterklärend und zur Planung weiterer Qualifizierungen bzw. zur Wiederaufnahme des Berufs nicht verwertbar. Ein solcher Anerkennungsbescheid markiert in vielen Fällen das Ende des Bemühens, um die Integration in den erlernten Beruf. Allerdings ist das Ausmaß des Scheiterns angesichts der verfügbaren Datenlage nicht quantifizierbar.

Vernetzung der zuständigen Stellen und Verzahnung der Angebote: Fehlen eines umfassenden Beratungsangebots aus einer Hand im Sinne eines „One- Stop-Governments“

Die Angebote der Arbeitsmarktberatung, der Anerkennung und der Nachqualifizierung sind bisher nicht aufeinander abgestimmt. Z.B. wird von Seiten der Arbeitsvermittlung und der Grundsicherung nicht systematisch auf Möglichkeiten der Anerkennung und der Nachqualifizierung hingewiesen.

Zudem greifen die Anerkennungsverfahren und Angebote zur Nachqualifizierung nicht ineinander. Anerkennungsstellen sind zumeist mit den Brückenmaßnahmen für die Zielgruppe vertraut, sehen sich aber selten verpflichtet, im Rahmen ihrer Beratung auf diese Angebote hinzuweisen, auch wenn diese konkret auf Anerkennungsverfahren vorbereiten.

Anerkennungsverfahren zielen aktuell im Rahmen der Umsetzung der EU-Richtlinie 2005/36/EG ³ auf die Identifizierung konkreter Ausbildungsdefizite ab, was zu einer Individualisierung der Verfahrensergebnisse führt. Vorteil dabei ist, dass konkrete Ausbildungslücken benannt werden, während bei der vorherigen Verfahrensweise lediglich eine fehlende Gleichwertigkeit festgestellt werden konnte. Damit ergeben sich neue Anforderungen an die Angebote der Nachqualifizierung, denn bisher fehlt es an Angeboten, die punktgenau Anerkennungslücken schließen können. Hier wird eine Individualisierung und damit Modularisierung der Angebote notwendig werden.

2. Ausblick auf Ergebnisse des bundesweiten Integrationsprogramms

Ergebnis des bundesweiten Integrationsprogramms wird zum einen Konzept zur beruflichen Integration sein, das Empfehlungen zu den hier aufgezeigten Problemfeldern enthalten wird. Diese fokussieren insbesondere
• die Entwicklung eines Beratungskonzepts aus einer Hand mit dem Ziel die verschiedenen Informationen zu Arbeitsmarktperspektiven, Möglichkeiten der Anerkennung und der Nachqualifizierung miteinander zu einer Gesamtstrategie der beruflichen Integration zu verbinden

• die Schaffung von mehr Transparenz der Anerkennungsverfahren
• rechtliche Änderungen der Bundesärzteordnung zur Entkopplung von Staatsbürgerschaft und Berufszulassung mit dem Ziel der Gleichstellung aller Herkunftsgruppen
• Verzahnung von Anerkennung und Nachqualifizierung
• Modularisierung der Nachqualifizierungsangebote

Zum anderen plant das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge aber auch einen eigenen Beitrag zur Verbesserung der Situation. So wird es Saarland, in Kooperation mit der ARGE Saarbrücken und dem Saarländischen Ministerium Justiz, Arbeit, Gesundheit und Soziales, eine Servicestelle zur Erschließung ausländischer Qualifikationen modellhaft einrichten, die die unterschiedlichen Stellen der beruflichen Integration vernetzt und Zuwanderer bei der Bewertung der verschiedenen Informationen und der Entwicklung einer Gesamtstrategie unterstützt. Auch soll im Auftrag des Bundesamts ein ärztliches Sprachzertifikat in entwickelt werden, um die Sprachstandsfeststellung im Rahmen von Anerkennungsverfahren zukünftig zu erleichtern und qualitativ zu unterstützen. Zusätzlich sind neben dem Konzept zur beruflichen Integration zugewanderter Ärzte im Rahmen des bundesweiten Integrationsprogramms weitere Veröffentlichungen geplant. So werden Leitfäden zur beruflichen Integration entwickelt, die Beratungsfachstellen zur Verfügung gestellt werden. Diese werden Übersichten zu Anerkennungsverfahren, Anerkennungsstellen und einzureichenden Unterlagen je nach Bundesland enthalten. Schließlich hat das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge im Rahmen des bundesweiten Integrationsprogramms zwei Gutachten zur rechtlichen Rahmenbedingungen der ärztlichen Anerkennung in Auftrag gegeben, deren Ergebnisse ebenfalls der Fachwelt zur Verfügung gestellt werden.

1. Mit dem Inkrafttreten des neuen AufenthG am 01.01.2005 hat das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge neue Aufgaben übernommen. In diesem Zusammenhang hat es vom Bundesministerium des Innern den gesetzlichen Auftrag des § 45 AufenthG erhalten, das bundesweite Integrationsprogramm zu entwickeln.
2. Unter Brückenmaßnahmen werden solche Qualifizierungsmaßnahmen verstanden, die sich gezielt an die Zielgruppe der Zuwanderer mit ausländischen Qualifikationen richten und fachliche Qualifizierungen mit spezifischen Arbeitsmarktintegrationsmaßnahmen wie Bewerbungstraining, berufsbezogene Sprachförderung und Praktika verbinden.
3. Die Richtlinie gilt für Staatsangehörige der EU-/ EWR-Staaten und der Schweiz, die ihre Berufsqualifikation zur Ausübung eines reglementierten Berufes in einem anderen Land der europäischen Union anerkennen lassen wollen. Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedsstaaten u.a. dazu, die Gleichwertigkeit von im europäischen Ausland erworbenen Qualifikationen in Form von Defizitprüfungen festzustellen.