NRW kämpft gegen Diskriminierung – mutlos

Man muss mit dem Offensichtlichen anfangen: Dieses Gesetz ist überfällig. Diskriminierung ist weit verbreitet und tief verankert im Alltag von Millionen Menschen in Deutschland. Das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) schützt– wenn auch stiefmütterlich – vor allem im Arbeitsleben und im Privatrechtsverkehr. Dort aber, wo Menschen dem Staat gegenüberstehen – in Schulen, bei Sicherheitsbehörden, in Ämtern und Behörden –, fehlt ein vergleichbar ausgestalteter Schutz bislang weitgehend. Genau da setzt das geplante Landesantidiskriminierungsgesetz Nordrhein-Westfalen (LADG NRW), zuletzt beraten Ende vergangener Woche im Landtag beraten, an. Das ist vernünftig und notwendig.

Der Entwurf enthält auch einiges, was man ihm ausdrücklich zugutehalten muss. Er fasst den Schutzbereich breit, nennt unterschiedliche Diskriminierungsformen ausdrücklich, erfasst auch mehrdimensionale Benachteiligungen, sieht Ansprüche auf Abhilfe, Schadensersatz und Entschädigung vor und gibt Betroffenen mehr Zeit. Dazu kommt eine Beweisregel, die Betroffenen den Zugang zum Recht nicht von vornherein verbaut. Wer Indizien für eine Diskriminierung beweist, zwingt die andere Seite zur Erklärung. Das ist kein revolutionärer Angriff auf den Rechtsstaat, sondern das bekannte Prinzip des Antidiskriminierungsrechts.

Der größte Mangel steht gleich am Anfang

Und dann kommt der Satz, der diesem Gesetz die Schärfe nimmt. Gemeinden und Gemeindeverbände sind ausgenommen. Nicht nur am Rande, nicht versehentlich, sondern ausdrücklich. Sogar dann, wenn sie staatliche Aufgaben wahrnehmen. Der Entwurf sagt das glasklar. Damit wird aus einem landesweiten Schutzversprechen ein Schutz mit Sperrzone – ausgerechnet dort, wo Diskriminierung alltäglich wird: in Jugend- und Wohnungsämtern, Ausländerbehörden oder im Jobcenter.

Das ist mehr als ein technisches Detail. Es ist der Konstruktionsfehler des ganzen Vorhabens. Denn Diskriminierung wird nicht nur im Ministerium erlebt. Sie passiert im Alltag, an Schaltern, in Ämtern, in Verwaltungsverfahren, in Situationen, in denen Menschen von Entscheidungen abhängig sind. Wer gerade dort die Tür zum Rechtsschutz schließt, baut kein robustes Antidiskriminierungsgesetz. Er baut ein Gesetz, das entschlossen klingt und im entscheidenden Moment ausweicht. Der Entwurf begründet das mit kommunaler Selbstverwaltung und der Möglichkeit eigener kommunaler Regelungen. Das ist juristisch elegant formuliert, politisch aber vor allem eines: bequem.

Viel Empörung über die falsche Stelle

Manchen geht das geplante Gesetz stellenweise zu weit. Die lauteste Kritik zielt auf die Beweislast. Von Misstrauen gegen Behörden und Generalverdacht ist dann die Rede. Diese Empörung ist, freundlich gesagt, überhitzt. Niemand wird hier auf bloßen Zuruf verurteilt. Die Beweislast verschiebt sich erst dann, wenn die klagende Partei Indizien vorlegt, die eine Diskriminierung vermuten lassen.

So funktioniert Antidiskriminierungsrecht, weil Diskriminierung selten mit Quittung und Geständnis daherkommt. Wer diese Regel bekämpft – wie beispielsweise die Gewerkschaft der Polizei –, kämpft nicht gegen einen Ausrutscher des Gesetzes, sondern gegen dessen Kernzweck: dass Betroffene überhaupt eine reale Chance haben, ihr Recht durchzusetzen.

Natürlich wird das für Behörden mehr Aufwand bedeuten. Entscheidungen müssen sauberer dokumentiert, Abläufe genauer begründet werden. Aber genau darin liegt ja der Sinn. Ein Antidiskriminierungsgesetz, das für die Verwaltung völlig folgenlos bleibt, wäre nicht streng, sondern nutzlos. Der Gewinn auf der anderen Waagschale wiegt deutlich mehr: Bekämpfung staatlicher Diskriminierung.

Eine Antidiskriminierungsstelle ohne Biss

Noch ein zweiter Schwachpunkt springt ins Auge: die neue Antidiskriminierungsstelle. Sie wird im zuständigen Ministerium angesiedelt. Ihre Aufgaben: sensibilisieren, Daten sammeln, Risiken erkennen, Vorschläge machen, forschen, kooperieren. Das ist alles nicht falsch. Aber es ist auch nicht das, was Betroffene zuerst brauchen. Sie brauchen eine Stelle, die Beschwerden unabhängig aufnimmt, Konflikte bearbeitet, Druck erzeugt und im Zweifel klar benennt, wo Behörden Grenzen überschreiten. Im Entwurf steht davon wenig. Dort entsteht eher eine Fachstelle für Begleitung als eine Instanz mit spürbarer Durchsetzungskraft.

Das Problem ist nicht, dass die Stelle nichts tun würde. Das Problem ist, dass sie einen Fokus hat, der Betroffenen erst einmal egal ist: analysieren, beobachten, empfehlen. Wer Diskriminierung erlebt, braucht aber nicht als Erstes ein Lagebild. Er braucht Rückhalt – konkret und zeitnah.

Unterstützung ja, Durchgriff nein

Ähnlich halbherzig bleibt der Entwurf bei den Verbänden. Antidiskriminierungsverbände dürfen unterstützen, beraten und Verstöße beanstanden. Das ist sinnvoll. Aber sie dürfen nicht selbst mit eigener Wucht gegen Missstände vorgehen – beispielsweise klagen. Das ist mehr als bedauerlich. Denn so können wieder nur Einzelne klagen.

Dabei ist hinlänglich bekannt, dass die meisten Betroffenen sich scheuen, den Rechtsweg einzuschlagen, oft weil sie den Aufwand, das Kostenrisiko oder die Belastung eines Verfahrens scheuen. Auch deshalb bleibt das Gesetz auf halber Strecke stehen. Es erkennt an, dass Diskriminierung oft mehr ist als ein isolierter Einzelfall – und setzt dann doch wieder vor allem auf den Einzelnen, der sich allein durch Verfahren kämpfen soll.

Ein richtiger Anfang, der sich zu wenig traut

Die Familien- und Integrationsministerin des Landes, Verena Schäffer (Grüne), hat unterm Strich aber recht, wenn sie das Vorhaben als einen „Meilenstein“ bezeichnet. Mit dem Gesetz schließt NRW eine wichtige rechtliche Schutzlücke. Gemessen am Status quo ist es ein Fortschritt. Wo das Bundesgesetz AGG versagt, soll das Landesgesetz greifen.

Das Ärgerliche ist aber, dass der Entwurf in entscheidenden Momenten kneift. Ein Gesetz, das die kommunale Ebene ausspart, die Beschwerdestruktur weichzeichnet und strukturelle Durchsetzung nur andeutet, bekämpft Diskriminierung nicht mit voller Kraft. Es verwaltet sie nur anders – vielleicht auch ein bisschen besser. Vielleicht. Mit etwas mehr Mut wäre Gold locker drin gewesen. So wird’s „nur“ Bronze. Schade. (mig) Meinung