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Migration und Integration in Deutschland

Letztlich haben einige Industriestaaten ihren Bedarf an zusätzlichen Arbeitskräften … dadurch gedeckt, dass sie bei der Einstellung von irregulären Arbeitsmigranten ein Augen zudrücken.

Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen, Migration in einer interpedenten Welt, 2004

Kommunalpolitik

Kommunaler Umgang mit Menschen ohne Papiere

Auf kommunaler Ebene haben Ansätze und Konzepte zur Integrationsarbeit und -förderung derzeit Hochkonjunktur. Irreguläre Migranten bleiben dabei bislang eher unbeachtet. Maren Wilmes analysiert die Situation.

VONMaren Wilmes

M.A., geb. 1979; Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Migrationssoziologie, Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien, Universität Osnabrück

DATUM12. März 2014

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RESSORTLeitartikel, Politik

QUELLE Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. Sven Astheimer für bpb.de

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Aufgrund der chronisch klammen Kassen der Stadt Köln scheint es nicht überraschend, dass der finanzielle Beitrag der Stadt geringer ausfällt als in München. Sie gab nur punktuell und zeitlich befristet eine Summe von rund 40.000 Euro in den Jahren 2011 bis 2013 zur Unterstützung des Beratungsnetzwerks und zwei weitere Male 20.000 Euro für den Fonds zur Unterstützung medizinischer Leistungen aus. Angesichts der historisch gewachsenen und verhältnismäßig gut aufgestellten medizinischen und sozial beratenden Anlaufstellen in Köln lag aus Sicht der Kommune der Handlungsbedarf bei der institutionellen Anerkennung der Arbeit des „Runden Tisches“ sowie der lokalen Beratungsstellen.

Im Bereich der Bildung gab es zunächst keinen weiteren Handlungsbedarf, nachdem das Schulministerium Nordrhein-Westfalens durch einen Erlass 2008 darauf hinwies, dass es nicht notwendig sei, bei der Aufnahme von Schülern Meldebescheinigungen zu verlangen; auch besäßen Schulleiter bei Kenntnisnahme eines illegalen Aufenthalts keine Meldepflicht. Es wurde veranlasst, dass ein städtisches Schulregister, das zur Sicherstellung der Schulpflicht angelegt wurde, nicht mit dem Melderegister abgeglichen wird.

Das Diakonische Werk Hamburg gab in Kooperation mit der Nordelbischen Kirche sowie der Dienstleistungsgewerkschaft ver.di 2008 in Hamburg die aktuellste größere Städtestudie zur Lebenssituation von Menschen ohne gültige Aufenthaltspapiere in Auftrag.1 Erstmals wurde hier die Zahl der irregulären Migrantinnen und Migranten auf Stadtebene geschätzt. Sie ist seit einigen Jahren rückläufig und bewegte sich 2007 zwischen 6.000 und 22.000 Menschen. In Anlehnung an die Handlungsempfehlungen wurde im Februar 2012 eine Clearingstelle im Flüchtlingszentrum Hamburg eingerichtet, deren Aufgabe es ist, vor der medizinischen Behandlung den aufenthalts- und krankenversicherungsrechtlichen Status der Menschen zu klären. Können medizinische Leistungen nicht im Rahmen geltender Sozialgesetze abgerechnet werden und sind diese dennoch medizinisch notwendig, erhalten die Betroffenen eine Überweisung, mit welcher der behandelnde Arzt die entstandenen Kosten mit dem Flüchtlingszentrum abrechnen kann.

Im Unterschied zu München ist dieses Modell restriktiver, da der medizinischen Leistung nicht nur eine Koordinationsschleife vorgeschaltet ist, sondern der Notfallfonds auch nicht grundsätzlich für alle „scheinbar“ nicht-versicherten Migrantinnen und Migranten eintritt. Aufenthaltsrechtliche Beratung, beispielsweise im Sinne einer Abklärung möglicher Legalisierungswege, im Rahmen des Clearinggesprächs ist im Unterschied zu Köln und München nicht vorgesehen.

Im elementarpädagogischen Bildungsbereich geht Hamburg als erste Stadt neue Wege: Die Bürgerschaft beschloss im Januar 2013, Kindern ohne Aufenthaltsstatus den Zugang zu öffentlich geförderten Kindertageseinrichtungen zu ermöglichen und die Kosten für Kindergartenplätze zu übernehmen. Dem Flüchtlingszentrum stehen hierfür jährlich 200.000 Euro zur Verfügung. Kindern ohne Papiere ist damit der ungehinderte Kindergartenzugang unter regulären Voraussetzungen (wie Versicherungs- und Unfallschutz, Betreuungszeiten) möglich.

Einige Kommunen stärken mit ihren Ansätzen dezidiert die institutionelle Basis der im Bereich der irregulären Migration tätigen Akteure; andere gehen den Weg über eine zentrale Koordinationsstelle, in der die Abstimmung und Organisation aller von der Stadt finanzierten Unterstützungsleistungen zusammenlaufen. Je nach Ausgangslage und Verlauf der Zusammenarbeit zwischen Stadt, freien Trägern und NRO werden bestehende Strukturen gestärkt (München, Köln) oder neue geschaffen (Hamburg). Nicht von ungefähr sind es gerade die relativ reichen Städte Hamburg und München, die auch längerfristig Gelder in einem größeren Umfang zur Verfügung stellen, als dies eine finanziell derzeit stärker belastete Stadt wie Köln haushaltstechnisch verantworten möchte.2

Fazit
Erst die Wahrnehmung statusloser Migrantinnen und Migranten durch zivilgesellschaftliche Akteure und vereinzelt auch kommunale Verwaltungseinheiten (wie Integrationsamt, Gesundheitsamt) und die Offenlegung ihrer Lebenssituation im Rahmen wissenschaftlicher Studien führten dazu, dass einige Kommunen irreguläre Migrantinnen und Migranten als Teil ihrer Stadtbevölkerung und relevante Zielgruppe kommunalpolitischen Engagements „entdeckten“. Erfolgreich ist diese Politik dann, wenn auf bestehenden Strukturen aufgebaut und relevante kommunale Akteure in den Prozess eingebunden werden. Gelungen – im Sinne einer Verbesserung der Lebensbedingungen von statuslosen Migrantinnen und Migranten – ist diese Politik dann, wenn sie in den Kanon der allgemeinen Integrationspolitik aufgenommen und damit als Querschnittsaufgabe in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Arbeit verankert ist.

Die beispielhaft skizzierten kommunalen Handlungsverläufe verdeutlichen, dass die Städte konstant auf das zumeist finanziell wenig honorierte Engagement von lokal ansässigen NRO und Einzelpersonen setzen.3 Zumeist sind es individuelle Ärztinnen und Ärzte und Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter, die Menschen ohne Papiere im Rahmen ihrer Möglichkeiten unentgeltlich unterstützen. Auf diese von unten gewachsenen Strukturen können Kommunen zurückgreifen, sie formalisieren und neue städtische (Fürsorge-)Aufgaben in Angriff nehmen oder sie über finanzielle Unterstützung auslagern. Im Rahmen ihrer kommunalen Handlungsoptionen können Städte niedrigschwellige Angebote zur medizinischen Versorgung Papierloser koordinieren oder Beratungsnetzwerke für diesen Personenkreis aufbauen.

Des Weiteren können sie über Erlasse und Rundschreiben an Schulen Transparenz und Offenheit im Umgang mit Kindern ohne Papiere fördern und damit Ressourcen auf Seiten der Migrantinnen und Migranten wie auf Seiten der Organisationen – sei es in kommunaler oder freier Trägerschaft – in einzelnen gesellschaftlichen Integrationsbereichen mobilisieren.

Vielen zivilgesellschaftlichen Akteuren gehen die hier beispielhaft vorgestellten kommunalen Angebote nicht weit genug. Die Forderung nach Legalisierungsprozessen nach spanischem oder italienischem Vorbild, nach der Einführung eines anonymen Krankenscheins und freiem Bildungszugang zu Kindergärten und Schulen wird in Deutschland immer wieder in die Diskussion geworfen.

Die Herausforderungen, denen sich die Kommunen durch irreguläre Migration stellen müssen, werden wohl nicht weniger: Aktuelle Schätzungen deuten zwar an, dass die Zahlen in den vergangenen Jahren rückläufig sind. Doch solange die Europäische Union und auch Deutschland zu keinem Umdenken in der Flüchtlingspolitik bereit sind, wird weiterhin für viele Menschen der irreguläre Aufenthalt die einzige Möglichkeit sein, der Not ihrer Herkunftsländer zu entkommen.

  1. Vgl. Diakonie (Anm. 4). []
  2. Im Bereich Arbeit hat sich in den vergangenen Jahren einiges – weniger auf kommunaler denn auf gewerkschaftlicher Ebene – getan: Beginnend mit Hamburg gründete ver.di in einigen deutschen Großstädten (Köln, Frankfurt/M., Hamburg, Berlin und München) Beratungsstellen, die Menschen ohne Papiere im Hinblick auf die mögliche Einklagbarkeit ausstehender (angemessener) Löhne, Unfallschutz oder Mindesturlaub anleiten und gegebenenfalls Rechtshilfe leisten. []
  3. Allein Hamburg stellt hier mit den finanziellen Leistungen der Clearingstelle an Ärztinnen und Ärzte und Kindergärten eine Ausnahme dar. []
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