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Kommunalpolitik

Kommunaler Umgang mit Menschen ohne Papiere

Auf kommunaler Ebene haben Ansätze und Konzepte zur Integrationsarbeit und -förderung derzeit Hochkonjunktur. Irreguläre Migranten bleiben dabei bislang eher unbeachtet. Maren Wilmes analysiert die Situation.

VONMaren Wilmes

M.A., geb. 1979; Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Migrationssoziologie, Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien, Universität Osnabrück

DATUM12. März 2014

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RESSORTLeitartikel, Politik

QUELLE Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. Sven Astheimer für bpb.de

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Kommunale Handlungsmöglichkeiten
In der sozialwissenschaftlichen Migrationsforschung wie in der medialen Öffentlichkeit werden Integrationsprozesse zumeist ausschließlich für Menschen mit Migrationshintergrund, verschiedenen Aufenthaltstiteln und ethnischen Zugehörigkeiten diskutiert. Außerhalb dieser traditionell verankerten „Status- und Ethnizitätsfixiertheit“ kann Integration aber auch für Menschen ohne Papiere als ein Prozess beschrieben werden, der aufzeigt, „in welchem Ausmaß es ihnen gelingt, an den für die Lebensführung bedeutsamen gesellschaftlichen Bereichen teilzunehmen, also Zugang zu Arbeit, Erziehung und Ausbildung, Wohnung, Gesundheit, Recht, Politik, Massenmedien und Religion zu finden“.1 Irreguläre Migrantinnen und Migranten nehmen teil, indem sie arbeiten, ihre Kinder in den Kindergarten bringen, Miete zahlen und Dinge des täglichen Lebens einkaufen; das heißt, einen irgendwie beschreibbaren Prozess der Integration – zumindest in den Bereichen Arbeit, Wohnen, Gesundheit und Bildung – durchlaufen alle. Aufgrund ihrer rechtlichen „Statuslosigkeit“ und damit scheinbaren Exklusionsuniversalität (der generelle Ausschluss aus allen für die Lebensführung wichtigen Bereichen) sind sie für kommunalpolitische Strukturen besonders relevant.

Die Möglichkeiten einer kommunalen Politik, die darauf abzielt, die Lebens- und Arbeitsbedingungen ihrer Bürgerinnen und Bürger mit Migrationshintergrund zu gestalten, dürfen dabei jedoch weder über- noch unterschätzt werden. Vielfach sind die Bedingungen durch nationale und globale Entwicklungen geprägt, die sich der Reichweite lokaler Politik entziehen. Die Aufhebung von Übermittlungspflichten oder die Gestaltung von Arbeitsbedingungen informaler Arbeitsverhältnisse sind politische und rechtliche Entwicklungen, die ausschließlich auf nationalstaatlicher oder europäischer Ebene verortet sind. Gleichzeitig kann jedoch auch auf bundespolitischer Ebene ein gewisses Widerstreben konstatiert werden, wichtige humanitäre und menschenrechtliche Problemlagen gesetzlich zu regeln: Die bundesweite Schulpflicht von Kindern ohne Papiere oder eine gesicherte medizinische Versorgung sind beispielsweise Bereiche, in denen Rechtslagen ungeklärt sind und dadurch soziale Problemlagen entstehen, die „vor Ort“ enormen Handlungsdruck erzeugen.

Andererseits können über kommunale Arbeitsgruppen und lokale Initiativen Zeichen gesetzt und Lösungen erarbeitet werden, die tiefer in kommunalen politischen Strukturen verankert sind. Damit übernehmen Kommunen hinsichtlich der Ermöglichung von Teilnahmechancen für Menschen ohne Papiere eine wichtige Moderations- und Koordinationsfunktion der landes- und bundespolitisch initiierten Integrationspolitiken. Sie können zwar nicht über die rechtlichen Rahmenbedingungen der Vergabe von Aufenthaltstiteln entscheiden oder allgemeine Rechte bezüglich des Schulbesuchs oder des Arbeitsmarktzugangs einführen. Aber sie haben die Möglichkeit, die so gesetzte Integrationspolitik mit den ihnen zur Verfügung stehenden Maßnahmen auszugestalten. Dafür sind unter anderem konzeptionelle Fähigkeiten im Umgang mit sehr unterschiedlichen Zielgruppen, wie Vertreterinnen und Vertretern aus Politik und Verwaltungsstrukturen, Kooperationspartnerinnen und -partnern aus heterogenen Praxisfeldern sowie den Medien, erforderlich. Verschiedene Akteure müssen für unterschiedliche Kooperationsnetzwerke gewonnen und in ihrer Arbeit unterstützt werden.2 Gelingt dies, so entsteht ein Spielraum auf kommunaler Ebene, der ein bedeutsames Potenzial zur Moderation von Integrationsprozessen freisetzt. Im Bereich der irregulären Migration führte das dazu, dass einige Städte sich seit mehreren Jahren eine aktive Integrationspolitik für Menschen ohne Papiere auf die Fahnen geschrieben haben und diese als beispielhaft nach außen kommunizieren. Lokale Integrationspolitik wird somit auch in Bezug auf diese Personengruppe gerade aus humanitärer und menschenrechtlicher Sicht wichtiger.

Kommunale Handlungspraxis
Die Moderatorenrolle wird von den Städten und lokalen Verwaltungen sehr unterschiedlich interpretiert, lokalspezifische Ermessensspielräume werden unterschiedlich ausgenutzt. Inwieweit irreguläre Migrantinnen und Migranten in kommunalen Programmen mitgedacht werden, hängt von historischen, strukturellen und administrativen Rahmenbedingungen der städtischen Migrationspolitik ab.3 Sie unterliegen einer gewissen historischen Pfadabhängigkeit, da politische Handlungsentscheidungen immer Anschlussentscheidungen sind, die auf historisch gewachsenen Strukturen und ihrer Inanspruchnahme beruhen. Eine Rolle spielen hierbei nicht nur die lokale Beratungsträgerstruktur und vorhandene medizinische Angebote, sondern immer auch die finanziellen Möglichkeiten der Städte. Einige Beispiele (München, Köln, Hamburg) werden im Folgenden vorgestellt.

Die Stadt München ging als erste Kommune den Weg über eine Studie zur Lebenssituation von Menschen ohne Papiere.4 Bis heute ist sie eine der wenigen Kommunen, die konstant finanzielle Unterstützung für Beratungsarbeit und medizinische Angebote für irreguläre Migrantinnen und Migranten bereitstellt. Bevor die Kommune Handlungsbereitschaft signalisierte, boten neben der Malteser Migranten Medizin das Café 104 und Ärzte der Welt eine sozial- und aufenthaltsrechtliche Beratung sowie basismedizinische und fachärztliche Versorgung für Nichtversicherte an. Diese Kooperation bauten die Akteure zu einer formalisierten Zusammenarbeit zwischen Stadt und freien Trägern aus und richteten darüber hinaus einen Notfallfonds und Gesprächsrunden zur Verbesserung der Gesundheitsversorgung von Menschen ohne Krankenversicherung (mit und ohne Aufenthaltsstatus) ein. Direkte Ansprechpartnerinnen und Ansprechpartner in relevanten kommunalen Behörden ermöglichen den beteiligten freien Trägern zudem, über kurze Dienstwege individuelle Problemlagen lösungsorientiert und rasch zu klären. Die Kommune stellt im Rahmen des Notfallfonds jährlich 100.000 Euro für medizinische Leistungen zur Verfügung.

Eine Vorreiterrolle nahm die Stadt auch im Bildungsbereich ein, als sie die Schulleitungen über die Schulpflicht von Kindern ohne Aufenthaltsstatus informierte und darauf hinwies, dass keine Verpflichtung bestehe, Nachweise der Aufenthaltsberechtigung zu verlangen.5

Auch in Köln waren schon vor der Erarbeitung konkreter Handlungsmöglichkeiten6 Angebote vorhanden. Lokale Beratungsstellen hatten Kontakt zu Mitgliedern unterschiedlicher Herkunftsgruppen und wurden zudem regelmäßig von irregulären Migrantinnen und Migranten aufgesucht. Auch das Ausmaß der medizinischen (Basis-)Versorgung war in Anbetracht einiger Angebote zumindest nicht unerheblich. Vor dem Hintergrund der Arbeit der Malteser Migranten Medizin, der Existenz von Anlaufstellen im Gesundheitsamt im Rahmen der allgemeinen anonymen Sprechstunden sowie eines kleinen finanziellen Fonds zur Erstattung der Kosten von Krankenhausaufenthalten schien es in diesem Bereich wenig Handlungsbedarf zu geben. Grundsätzlich war jedoch eine Aufwertung der Arbeit der traditionell in Köln dicht aufgestellten NRO in diesem Bereich sinnvoll. So wurde das Themenspektrum des „Runden Tisches für Flüchtlingsfragen“, der die Beschäftigung mit dem Thema überhaupt erst ins Rollen gebracht hatte, durch den Rat der Stadt Köln explizit auf Menschen ohne Papiere erweitert. Zudem gründete sich ein Netzwerk von Beratungseinrichtungen, das gezielter in den Bereichen Gesundheit, Bildung und Arbeit unterstützen und Ansprechpartner vermitteln kann. So konnte der Beratungsarbeit für Menschen ohne Papiere ein institutioneller Rahmen gegeben werden.

  1. Vgl. Michael Bommes, Die Rolle der Kommunen in der bundesdeutschen Migrations- und Integrationspolitik, in: Frank Gesemann (Hrsg.), Lokale Integrationspolitik in der Einwanderungsgesellschaft, Wiesbaden 2009, S. 91. []
  2. Vgl. Gari Pavkovic, Von Stückwerk zur Gesamtstrategie, in: Michael Bommes/Marianne Krüger-Potratz (Hrsg.), Migrationsreport 2008, Frankfurt/M. 2008, S. 49–76. []
  3. Vgl. M. Bommes (Anm. 10). []
  4. Vgl. P. Anderson (Anm. 4). []
  5. Vgl. Stadt München (Hrsg.), 10 Jahre Umgang mit Menschen ohne gesicherten Aufenthaltsstatus in der Landeshauptstadt München, München 2010. []
  6. Vgl. M. Bommes/M. Wilmes (Anm. 4). []
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