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Europäische Migrationspolitik

Herausforderungen europäischer Grenzpolitik

Die Schweiz hat sich in einer Kampfabstimmung gegen Einwanderung ausgesprochen, in Deutschland und anderen EU-Ländern ist die breite Öffentlichkeit ebenfalls gekennzeichnet durch polarisierende Debatten. Worauf es ankommt? – ein Beitrag von Prof. Stefan Luft

Die Freizügigkeit von Unionsbürgern wird als hohes Gut betrachtet und ist – zumindest für die Bürger der westeuropäischen EU-Mitgliedstaaten – eine Selbstverständlichkeit. Mit der fünften Aufnahmerunde 2007 (Beitritt von Bulgarien und Rumänien) hat sich das Wohlstandsgefälle innerhalb der EU stark vergrößert: Das Bruttoinlandsprodukt pro Kopf lag in Bulgarien und Rumänien 2011 bei 47 Prozent des EU-Durchschnitts.1 Die Zahl der rumänischen Staatsangehörigen in Deutschland stieg von 85.600 (2007) auf 205.000 (2012), die der bulgarischen von 46.800 (2007) auf 118.800 (2012).2

Nicht die Zuwanderung als solche wirft jedoch Probleme auf, sondern jene, die als „Armutsmigration“ bezeichnet wird. Allerdings lagen 2012 sowohl die Arbeitslosenquote (9,6 Prozent) bulgarischer und rumänischer Staatsangehöriger deutlich unter der der ausländischen Bevölkerung insgesamt (16,4 Prozent) als auch der Anteil der Leistungsempfänger nach SGB II (9,3 gegenüber 15,9 Prozent in der Gruppe der Ausländer insgesamt).3 Zuwanderer aus Rumänien und Bulgarien konzentrieren sich – noch stärker als andere Ausländergruppen – in einigen Großstädten. Niedrige Arbeitslosenquoten von Bulgaren und Rumänen sind zu verzeichnen in wirtschaftsstarken Kommunen (wie 5,7 Prozent in Stuttgart), hohe Arbeitslosenquoten in wirtschaftlich schwächeren Städten (wie 26,8 Prozent in Duisburg).4 Prekäre Beschäftigungs- und Wohnverhältnisse sorgen für öffentliche Aufmerksamkeit.5 Der Tod rumänischer Werksarbeiter auf der Meyer-Werft in Papenburg im Sommer 2013 oder die schlechten Arbeitsbedingungen osteuropäischer Arbeiter in deutschen Schlachthöfen verweisen auf die schwierige Situation.

Eine Herausforderung europäischer Politik der kommenden Jahrzehnte besteht darin, den sozialen und wirtschaftlichen Ungleichgewichten unter den Mitgliedstaaten entgegenzuwirken – auch um die Akzeptanz grundlegender europäischer Errungenschaften nicht zu gefährden. „Das System der sozialen Wohlfahrt ist nationalstaatlich geregelt und wird nationalstaatlich finanziert, aber es wird eben ‚europäisch‘ in Anspruch genommen. Dieses Auseinanderfallen von Standardsetzung, Finanzierung und Inanspruchnahme ist nicht unproblematisch, denn es kann asymmetrische Belastungen in einem symmetrischen Wanderungsraum erzeugen. Bei der politischen Weiterentwicklung des sozialen Wohlfahrtsstaats muss daher sehr viel stärker als bisher darauf geachtet werden, dass Gesetze und Verordnungen auch in Bezug auf Wanderungen europatauglich sind.“6

Sowohl der deutsche als auch der europäische Gesetzgeber halten am Anspruch der Steuerung und der Kontrolle von Zuwanderung fest. Europäische Grenzpolitik ist daher gekennzeichnet von der Öffnung im Inneren und gegenüber „erwünschten“ Zuwanderern aus Drittstaaten sowie Grenzziehungen gegenüber Nachbarstaaten (wie der Ukraine und Belarus) oder Flüchtlingen aus Afrika.

Die politischen Ziele der vergangenen 15 Jahre waren die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems, die Begrenzung (in EU-Dokumenten ist meist von „Bekämpfung“ die Rede) irregulärer Zuwanderung sowie die Gestaltung der legalen Zuwanderung, vor allem von hoch qualifizierten Fachkräften.7 Die Unterscheidung zwischen „gewollten“ und „nicht gewollten“ Migranten ist charakteristisch für die Politik „klassischer Einwanderungsländer“ (wie Kanada und Australien), zu denen man in Konkurrenz tritt. Migration wird seit Ende der 1990er Jahre als „Instrument für Wachstum“8 und als Reaktion auf den demografischen Wandel und Engpässe auf dem Arbeitsmarkt betrachtet.

Die Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte zeigt, dass mit der Zulassung von Personen zum Territorium eines demokratischen Rechtsstaates Mechanismen greifen, die es dem Staat schwer machen, diese Personen – so sie keinen Schutzstatus zugesprochen bekamen – wieder in ihre Herkunftsstaaten (oder aufnahmebereite Drittstaaten) zurückzuführen. Zu den Ursachen gehören die Möglichkeit, unterzutauchen und sich illegal aufzuhalten, lang andauernde rechtstaatliche Verfahren bis hin zu Vollzugsdefiziten. Nach Angaben der EU-Kommission wird nur jede dritte Ausweisungsverfügung tatsächlich umgesetzt.9

Dieses Ins-Leere-Laufen staatlicher Entscheidungen trägt zu einer ablehnenden Haltung gegenüber Zuwanderung in den jeweiligen Bevölkerungen bei.10 Solange die Wahrscheinlichkeit hoch ist, trotz Ablehnungen längere Zeit im Zielland verbleiben zu können, ist dies ein Anreiz, um einzureisen. Vor diesem Hintergrund müssen der deutsche „Asylkompromiss“ 1993 und die Grenzpolitik der EU verstanden werden: Der Zugang zum Territorium soll erschwert und eine gerechtere Lastenteilung innerhalb Europas erreicht werden.11

Zur Begrenzung illegaler Zuwanderung wurden auf nationaler und europäischer Ebene die Maßnahmen verstärkt.12 In Deutschland wurden die „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ (FKS) und das „Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum Illegale Migration“ (GASIM) eingerichtet.13 Auch die internationale Zusammenarbeit (etwa mit Europol und Interpol) wurde in den vergangenen zehn Jahren verstärkt – sowohl innerhalb der EU als auch mit Drittstaaten. Das Programm „Intelligente Grenzen“14 sieht die Errichtung eines „Einreise-/Ausreisesystems“ (EES) zur Erfassung der Ein- und Ausreisedaten von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten sowie eines „Registrierungsprogramms für Reisende“ (RTP) vor. Mittels „neuester Technologien“15 sollen „Visa-Overstayer“ identifiziert werden, also Personen, die nach Ablauf ihres Visums unerlaubt im Zielland verbleiben. Verschärfte Kontrollen sollen einhergehen mit Erleichterungen für legal Einreisende, insbesondere Touristen.

Die EU-Pläne, die Grenzen mittels modernster Überwachungstechnik flächendeckend zu kontrollieren, gehen allerdings weiter: Zu den von der EU geförderten Forschungsvorhaben für mehr Sicherheit16 (mit einem Gesamtwert von etwa 1,4 Milliarden Euro) gehören zahlreiche integrierte sogenannte intelligente Systeme, welche die konventionellen Kräfte (Flugzeuge, Schiffe) ergänzen und entlasten und vor allem rund um die Uhr und wetterunabhängig im Einsatz sein sollen. Es handelt sich um Hochtechnologie-Projekte, die häufig bereits im militärischen Bereich oder zur Luftsicherheit angewendet oder dafür entwickelt werden. Neben radarbasierten 3-D-Luftüberwachungssystemen sollen unter anderem Roboter, Überwachungsplattformen auf hoher See und unbemannte Luft- und Bodenfahrzeuge entwickelt werden.17 Im Oktober 2013 wurde die Einrichtung eines „Europäischen Grenzüberwachungssystems“ (EUROSUR) beschlossen. Damit soll die Migrationskontrolle intensiviert, gleichzeitig auch die Todesrate illegaler Einwanderer durch Rettung von mehr Menschenleben auf See gesenkt werden. „Das System würde die gemeinsame Nutzung von Daten aus verschiedenen Behörden und von Überwachungsinstrumenten wie Satelliten oder Schiffsmeldesystemen über ein geschütztes Kommunikationsnetz in Echtzeit ermöglichen.“18 Allen Projekten ist gemein, Daten in großen Mengen zu erzeugen, zu sammeln und in einem großen Überwachungsverbund zu verknüpfen und für die Grenzsicherung (Frontex) nutzbar zu machen. Doch sollte es jemals zu einer vollständigen Überwachung der EU-Außengrenzen kommen (was unwahrscheinlich ist), bliebe die entscheidende Frage weiterhin unbeantwortet: Wie wird mit den Zufluchtsuchenden umgegangen? Sollen die unbemannten Fahrzeuge und Roboter unter Umständen bewaffnet sein? Sollen die „Eindringlinge“ auf direktem Wege zurückgeführt werden oder erhalten sie die Möglichkeit, ein rechtsstaatliches Verfahren zu durchlaufen?

Anspruch und Wirklichkeit
Zu den Aufgaben der europäischen Grenzagentur Frontex gehören die Koordination „operativer Maßnahmen“ zur Grenzsicherung, die Schulung von Grenzbeamten, die Erstellung von Risikoanalysen, der Informationsaustausch und die Mitwirkung bei (Sammel-)Rückführungen. „Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke“ (RABIT) werden eingesetzt, „wenn ein Mitgliedstaat sich einem massiven Zustrom von Drittstaatsangehörigen gegenübersieht, die versuchen, illegal in sein Hoheitsgebiet einzureisen, was unverzügliches Handeln erfordert“.19 In den Jahren 2010 und 2011 unterstützten RABIT-Einheiten Griechenland bei der Bewältigung von rund 12.000 Flüchtlingen aus dem türkisch-griechischen Grenzgebiet. Damit habe Frontex an der inhumanen und erniedrigenden Behandlung in griechischen Lagern mitgewirkt, kritisierte etwa Human Rights Watch.20 Aus dem EU-Parlament werden die begrenzten Kontrollmöglichkeiten kritisiert: Zwar könne man den Haushalt blockieren, aber eine Kontrolle der Frontex-Einsätze sei unmöglich.21 Der Verwaltungsrat von Frontex besteht ausschließlich aus Vertretern der Mitgliedstaaten und der Kommission. Eine wirkungsvolle parlamentarische Kontrolle könnte dazu beitragen, stärkere Transparenz herzustellen und mehr Übereinstimmung des operativen Handelns mit den grundlegenden Normen des Menschenrechtsschutzes zu erzielen.22 Im Oktober 2011 novellierten EU-Rat und -Parlament die Frontex-Gründungsverordnung. Eingefügt wurde unter anderem die Verpflichtung auf die Grundrechte-Charta, die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und den Grundsatz der Nichtzurückweisung.23 Die Einhaltung der geänderten Frontex-Verordnung, insbesondere der Grundrechtsstrategie (Art. 26a) soll durch den Grundrechtsbeauftragten (Art. 26a, 3) abgesichert werden. Dazu müssen die Kompetenzen des Beauftragten gestärkt werden.

Die Bekämpfung illegaler Einreise findet zum Teil außerhalb des Gebiets der EU statt, entweder auf See oder auf dem Gebiet von Drittstaaten und in Zusammenarbeit mit diesen. Sie haben allerdings in vielen Fällen weder die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) noch die GFK ratifiziert. Den Flüchtlingen wird auf diese Weise der Zugang zum EU-Territorium und damit ein Asylverfahren verweigert. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte verurteilte dieses Vorgehen im Falle von Italien, das Flüchtlinge direkt nach Libyen zurückgeführt hatte, als Verletzung der EMRK und sprach den Beschwerdeführern Entschädigungen zu.24 Grundlage der Zusammenarbeit mit Libyen war ein „Freundschafts- und Kooperationsabkommen“ Italiens mit Libyen. Auch bei Frontex-Operationen sind Personen auf Drittstaatsterritorium (meist auf See) an der Flucht und damit auch am Stellen von Asylanträgen gehindert worden.25

Schiffbrüchige würden allerdings nur noch in EU-Mitgliedstaaten abgesetzt, wie Frontex 2012 versicherte.26 Die Bundesregierung erklärte, dass Personen, „gegen die Rückführungsmaßnahmen ergriffen werden, deren Folgen möglicherweise irreversibel sind, das Recht auf ausreichende Unterrichtung haben, um effektiven Zugang zu den jeweiligen Verfahren zu erhalten und ihre Einwände zu begründen“.27 Allerdings sind noch 2012 Flüchtlingsboote von Frontex-Patrouillen abgedrängt und Flüchtlinge – ohne vorheriges Verfahren – nach Libyen zurückgeschoben worden.28 Unzweifelhaft muss sich die EU als „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ an ihren eigenen Maßstäben messen lassen. „Hiermit sind Ausreiseverhinderungen an den Küsten der Herkunfts- und Transitstaaten ebenso wenig vereinbar wie es die Grenzschutzanlagen an der Berlin Mauer waren.“29

Der größte Teil der Flüchtlinge und Vertriebenen weltweit wandert nicht nach Europa. Die Hauptlast dieses Geschehens tragen andere Regionen und Länder. Die fünf größten Aufnahmeländer von Flüchtlingen weltweit waren Ende 2012 Pakistan (1,6 Millionen), Iran (868.200), Deutschland (589.700), Kenia (565.000) und Syrien (476.500).30 Dennoch gibt es ein legitimes Interesse der EU-Mitgliedstaaten an Steuerung von Migration, sowohl mit Blick auf die politische Akzeptanz von Zuwanderung als auch in Hinsicht auf deren jeweilige Integrationsfähigkeit. Die starke Ausrichtung der EU-Grenzpolitik auf „intelligente Grenzen“ ist problematisch, unter anderem mit Blick auf die Umsetzbarkeit, die demokratische Kontrolle des Umgangs mit den Datenströmen, die Achtung der Menschenrechte, den Datenschutz und die Verhinderung von Missbrauch.31 Sie sind Ausdruck einer Steuerungs- und Überwachungsutopie. „Die Vergemeinschaftung der Migrationspolitik ist Teil eines Elitenprojekts, in funktionalem Design, getragen u.a. von europäischen Beamten, Wissenschaftlern und entsprechend auf die EU ausgerichteten Lobby-Verbänden. Damit korrespondiert die Semantik der Politikvorschläge der EU in den Bereichen Migration und Integration, verfasst im rationalistischen Design eines Planungs- und Steuerungsanspruchs, der die Erfahrung nicht intendierter Folgen sowie des damit verbundenen Souveränitätsverlustes ausblendet.“32

Die Anstrengungen im Kampf gegen Menschenhandel und Schleuserkriminalität haben in den vergangenen zehn Jahren weltweit zugenommen und müssen fortgeführt werden. Dennoch wird der Wanderungsdruck – auch auf Europa – ansteigen. Alleine die Zuwanderung aus Afrika wird aus ökonomischen, politischen, ökologischen und demografischen Gründen zunehmen, wenn auch der größte Teil der afrikanischen Flüchtlinge in Afrika selbst verbleibt.33 Entscheidend für die mittel- und langfristige Perspektive wird sein, ob sich die Industriestaaten ernsthaft und nachhaltig der Migrationsursachen annehmen werden.34

  1. Vgl. Herbert Brücker et al., Arbeitsmigration oder Armutsmigration?, IAB-Kurzbericht 16/2013, S. 1f. []
  2. Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Bevölkerung und Erwerbstätigkeit, Wiesbaden 2013, S. 30ff. []
  3. Vgl. H. Brücker et al. (Anm. 1), S. 4f. []
  4. Ähnliche Diskrepanzen gibt es bei den Anteilen von Transferleistungsempfängern. Vgl. ebd., S. 6f. []
  5. Vgl. beispielsweise das Positionspapier des Deutschen Städtetages zu den Fragen der Zuwanderung aus Rumänien und Bulgarien vom 22.1.2013. []
  6. Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (Hrsg.), Erfolgsfall Europa?, Berlin 2013, S. 120. []
  7. Vgl. Kay Hailbronner, Asyl- und Ausländerrecht, Stuttgart 2008², S. 22ff. []
  8. Vgl. EU COM(2013)422 final, 17.6.2013, S. 4. []
  9. Vgl. KOM(2007)780 endgültig, 5.12.2007, S. 5. []
  10. Vgl. Christian Klos, Ausländerrecht vor dem Infarkt, in: Georg Jochum/Wolfgang Fritzemeyer/Marcel Kau (Hrsg.), Grenzüberschreitendes Recht – Crossing Frontiers, Heidelberg–München 2013, S. 123–136; Daniel Thym, Migrationsverwaltungsrecht, Tübingen 2010, S. 335. []
  11. Vgl. Stefan Luft/Peter Schimany (Hrsg.), 20 Jahre Asylkompromiss – Bilanz und Perspektiven, Bielefeld 2014 (i.E.). []
  12. Vgl. Mechthild Baumann, Der Einfluss des Bundeskanzleramtes und des Bundesministeriums des Innern auf die Entwicklung einer europäischen Grenzpolitik, in: Uwe Hunger et al. (Hrsg.), Migrations- und Integrationsprozesse in Europa, Wiesbaden 2008, S. 23ff. []
  13. Vgl. BT-Drs. 16/11636, 21.1.2009; Jan Schneider, Maßnahmen zur Verhinderung und Reduzierung irregulärer Migration, Nürnberg 2013, S. 39. []
  14. Vgl. KOM(2011)680 endgültig, 25.10.2011. []
  15. Vgl. EU-Kommission, IP/13/162, 28.2.2013. []
  16. Vgl. European Commission (Hrsg.), Investigating into security research for the benefits of European citizens, Luxemburg 2011. []
  17. Vgl. ebd., S. 94ff. []
  18. Pressemitteilung des EU-Parlaments, 10.10.2013 (25.10.2013). []
  19. Verordnung (EG) Nr. 863/2007, 11.6.2007. []
  20. Vgl. Human Rights Watch (Hrsg.), The EU’s Dirty Hands, New York 2011, S. 2. []
  21. So die Abgeordnete im Europaparlament Ska Keller (Die Grünen/EFA), 31.10.2013 (25.10.2013). []
  22. Vgl. European Parliament (Hrsg.), Parliamentary Oversight and intelligence Agencies in the European Union, Brüssel 2011, S. 17ff. []
  23. Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1168/2011, 25.10.2011. []
  24. Vgl. EGMR/Gr. Kammer, Urteil vom 23.2.2012, Hirsi Jamaa and others/Italy (Beschwerde Nr. 27765/09); Matthias Lehnert/Nora Markard, Mittelmeerroulette, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik (ZAR), 31 (2012) 6, S. 194–199. []
  25. Vgl. Amnesty International (Hrsg.), S.O.S Europe, London 2012, S. 4. []
  26. Vgl. Nora Markard, Gerechte Verteilung von Schutzsuchenden in Europa?, in: ZAR, 31 (2012) 10, S. 385. []
  27. BT-Drs. 17/9757, S. 3. []
  28. Vgl. die Monitor-Sendung vom 17.10.2013 (18.10.2013). []
  29. M. Lehnert/N. Markard (Anm. 24), S. 199. []
  30. Vgl. »http://www.uno-fluechtlingshilfe.de/fluechtlinge/zahlen-fakten.html« (25.10.2013). []
  31. Vgl. Didier Bigo et al., Justice and Home Affairs Databases and a Smart Borders System at EU External Borders, in: Justice and Home Affairs, Liberty and Security in Europe Papers, 52/2012. []
  32. Michael Bommes, Die Planung der Migration, in: ZAR, 29 (2009) 11/12, S. 380. []
  33. Vgl. Susanne Schmid, Vor den Toren Europas?, Nürnberg 2010. []
  34. Vgl. für eine Zusammenfassung: Sebastian Schoepp, Flüchtlingsproblem: Rassistische Brille ablegen!, in: Süddeutsche Zeitung vom 11.10.2013; Steffen Angenendt/Bettina Rudloff, Mehr als sieben magere Jahre?, SWP-Aktuell, Februar 2011. []