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Integrationspolitik

Was kann die Berliner Republik von Schweden lernen?

Seit den jüngsten Unruhen in den Vororten von Stockholm geriet die einstmals so sehr gepriesene schwedische Integrationspolitik in die öffentliche Kritik. Ist diese aber berechtigt? Sind die Geschehnisse in Stockholm eine Ausnahme oder Zeichen struktureller Defizite? Wo liegen die Stärken und Schwächen des schwedischen Integrationsmodells?

Für viele Betrachter galt das schwedische Modell, das bekannt ist für seine liberale Integrations- und Asylpolitik, als leuchtendes Beispiel für eine Veränderung der deutschen Zuwanderungsgesetzgebung. Auf der anderen Seite sind die letzten Tage reich an Zeitungskommentaren, die in den Geschehnissen von Stockholm das Scheitern der schwedischen Integrationspolitik erkennen wollen. Beide Seiten machen, bzw. machten es sich zu einfach: Auch das schwedische Integrationsmodell ist geprägt von ebenso viel Licht wie Schatten. Es genauer zu beleuchten, ist aber gerade für deutsche Betrachter interessant, da beide Staaten als westeuropäische Einwanderungsgesellschaften relativ gut zu vergleichen sind.

Laut OECD Daten wanderten seit 1980 ca. 18,5 Mio. Personen nach Deutschland und 1,5 Mio. Personen nach Schweden ein (ohne Abwanderungen). Gemessen an den 82 Mio. Einwohnern in Deutschland und 10 Mio. in Schweden sind beide Zahlen bzgl. der Pro-Kopf Zuwanderung ungefähr zu vergleichen (ca. 23% der deutschen und ca. 15% der schwedischen Bevölkerung mit Migrationshintergrund). Im gleichen Zeitraum nahm Deutschland ca. 3,3 Mio. und Schweden ca. 0,7 Mio. Asylbewerber auf – auch diese Zahlen sind in etwa vergleichbar (4% gemessen an der aktuellen Bevölkerung von Deutschland und 7% an der von Schweden).

Das Gros der (ehemals) Zugewanderten geht in Schweden ähnlich wie in (West-)Deutschland auf Fachkräfteeinwanderungen aus den 1960er bis 1980er Jahren zurück. Dennoch gibt es hier zwei wichtige Unterschiede zwischen beiden Staaten: Im Gegensatz zu (West-)Deutschland stammte die Einwanderung nach Schweden vor allem aus westeuropäischen Staaten. Anders als in West-Deutschland verfolgte die schwedische Regierung auch keine „Gastarbeiterpolitik“, sondern ging von Anfang an davon aus, dass die zugewanderten Arbeitskräfte bleiben würden.

Ein großer Unterschied zwischen beiden Ländern besteht ferner in der politischen Kultur: (West-)Deutschland war über die letzten 30 Jahre stark von CDU/CSU-Bundesregierungen geprägt, deren Länderregierungen auch unter Rot-Grün 1998-2005 über den Bundesrat Einfluss auf die deutsche Zuwanderungspolitik nehmen konnten. Schweden wurde hingegen – von wenigen Ausnahmen abgesehen – von sozialdemokratischen Regierungen geprägt, die die politische Kultur Schwedens nachhaltig formten – das schwedische Modell des Wohlfahrtsstaats skandinavischer Prägung ist weltweit bekannt. Wie sind diese Unterschiede also sichtbar?

Grundlagen schwedischer Zuwanderungspolitik
Schweden verfügt aktuell mit über die liberalste Asylgesetzgebung in Europa. Dies zeigt sich in erster Linie darin, dass Familiennachzüge von Flüchtlingen ohne große Probleme möglich sind und der schwedische Wohlfahrtsstaat Asylbewerber und schwedische Staatsbürger annähernd gleichbehandelt. Diese Form der Asylpolitik ist gerade angesichts der enorm hohen Flüchtlingszahlen in Schweden über die letzten Jahre besonders herauszustellen: Seit 2007 nimmt Schweden im Schnitt mehr als 30.000 Flüchtlinge pro Jahr auf. Auf die Einwohnerzahl hochgerechnet entspräche dies der Aufnahme von jährlich ca. 240.000 Flüchtlingen in Deutschland. Seit 1993 nahm die Bundesrepublik stets weitaus weniger Asylbewerber auf, nämlich seit 1993 ca. 70.000 Flüchtlinge pro Jahr.

Die schwedische Zuwanderungspolitik ist eher liberal und dabei von einer interessanten politischen Konfliktlinie gekennzeichnet: zwar begrüßen die schwedischen Parteien des linken Spektrums liberale Asylgesetze sehr, lehnen aber die Einwanderung von Fachkräften weitestgehend ab, da dies in ihren Augen zu sinkenden Löhnen fuhren würde. Die bürgerlichen Parteien Schwedens hingegen begrüßen die Einwanderung von Fachkräften auch aufgrund ihrer Nähe zu Arbeitgeberverbänden und fordern eine restriktivere Linie in Asylfragen. Auch aufgrund dieses Spagats – liberale Asylgesetzgebung und eher restriktive Handhabung von Fachkräftezuwanderung – liegt die jährliche Zuwanderung nach Schweden seit 2006 mit ca. 80.000 Einwanderern (ohne Abwanderungen) auf in etwa dem gleichen Pro-Kopf Niveau wie in Deutschland (im Schnitt ca. 600.000 pro Jahr, ohne Abwanderungen).

Die Integrationspolitik in Schweden ist geprägt von vielen sozialstaatlichen Maßnahmen, die Einwanderern die Integration erleichtern sollen. Zudem gibt es sehr weitreichende Anti-Diskriminierungsgesetze, die eine Anerkennung multikultureller Vielfalt sicherstellen sollen. So fordern die schwedischen Sozialdemokraten seit 2006 eine Prämie für jeden (ehemals) Zugewanderten, der von einem schwedischen Unternehmen angestellt wird. Seit 2010 wird zudem debattiert, Kinder von Zugewanderten in staatlichen Schulen in der jeweiligen Muttersprache ihrer Eltern zu unterrichten – also z.B. auf Französisch oder Polnisch.

Die Richtlinien zur Einbürgerung gelten ebenfalls als sehr liberal. So können Zuwanderer nach einigen Jahren Aufenthalt und Wohnsitz in Schweden auch ohne den Nachweis von Schwedisch-Kenntnissen die schwedische Staatsbürgerschaft beantragen. Die Forderung der schwedischen Liberalen grundlegende Schwedisch-Kenntnisse als Bedingung zur Einbürgerung zu machen, wurde im Laufe der 2000er Jahre von den meisten Parteien als rassistisch und diskriminierend zurückgewiesen.

Die Doppelte Staatsbürgerschaft wird allein von den rechtspopulistischen „Schwedendemokraten“ in Frage gestellt. Die schwedischen Naturalisierungsraten liegen auch daher mit auf dem höchsten Wert in Europa: die jährliche Einbürgerungsquote liegt bei ca. 7% der Zugewanderten – ein beeindruckend hoher Wert, gerade im Vergleich zu den 2,5% in Deutschland.

Es ist nicht alles Gold, was glänzt
Die liberale schwedische Asylgesetzgebung ist vor allem seit den 2000er Jahren Thema zahlreicherer innenpolitischer Kontroversen, da – ähnlich wie in den Deutschland zu Beginn den 1990er Jahre – viele schwedischen Kommunen keine Flüchtlinge mehr unterbringen wollen, da sie am Rande ihrer Aufnahmefähigkeit angelangt zu sein scheinen.

Die weitestgehend freie Wohnortwahl der Flüchtlinge verstärkt die Ballung von sozial schwachen Schichten in bestimmten Städten und Stadtteilen und erweist sich als bisher ungelöste Herausforderung an den schwedischen Wohlfahrtsstaat und Arbeitsmarkt. So liegen die Segregationszahlen schwedischer Städte eindeutig höher als die deutscher Ballungszentren. Die jüngsten Ereignisse in den Vororten von Stockholm sollten allerdings hier mitnichten als generalisierbar betrachtet werden, weisen jedoch auf ein gewisses Konfliktpotenzial hin, das in diesem Grade in Deutschland aktuell nicht ausgemacht werden kann.

Als größte Herausforderung erweist sich dennoch die sehr schleppende Integration (ehemals) Zugewanderter und deren Nachkommen in den Arbeitsmarkt. Die Arbeitslosenquote von Zugewanderten in Schweden liegt im Schnitt doppelt so hoch als jene in Deutschland – je nach schwedischem Verwaltungsbezirk bei bis zu 40%. Im Gegensatz hierzu kann der deutsche Arbeitsmarkt im Vergleich als mit einer der inklusivsten in Europa gelten: laut Arbeitsmarktstudien liegt der Lohnunterschied zwischen Mitbürgern mit und ohne Migrationshintergrund (zweite Generation) in keinem Einwanderungsland niedriger als in Deutschland. Im Gegensatz hierzu erweist sich allein der französische Arbeitsmarkt als weniger inklusiv als der schwedische.

Einige Integrationsforscher machen hierfür die unterdurchschnittlichen Schwedischkenntnisse der Zuwanderer verantwortlich, die auch nach jahrelangem Aufenthalt noch deutlich hinter den Sprachkenntnissen von Eingewanderten in anderen europäischen Staaten liegen. Andere Forscher weisen auf strukturelle Diskriminierungen durch schwedische Arbeitgeber hin. Diese Probleme sind seit mehreren Jahren bekannt und erweisen sich dennoch als hartnäckig. Ein Grund hierfür mag darin liegen, dass die schwedische Integrationspolitik vor allem auf den Erfahrungen der 1960er und 1970er Jahre beruht, die geprägt waren von einer Einwanderung von westeuropäischen Fachkräften.

Die emotionale Inklusionsfaehigkeit einer Gesellschaft ist schwer zu messen, dennoch lassen die beeindruckend hohen Einbürgerungsraten in Schweden auf eine sehr hohe Identifikation der (ehemals) Zugewanderten mit der schwedischen Gesellschaft schließen. Eine etwaige Kehrseite der Medaille könnte allerdings das messbar wachsende Unbehagen Teile der schwedischen Gesellschaft sein, die Zuwanderung als ökonomische und vor allem kulturelle Bedrohung wahrnehmen. Dieses kanalisiert sich in letzten Jahren in den Wahlerfolgen der rechtspopulistischen „Schwedendemokraten“.

Diese Anti-Immigrationspartei um den charismatischen und sehr strategisch denken Jimmie Åkesson portraitiert Zuwanderung als Gefahr für den schwedischen Wohlfahrtsstaat und als Bedrohung der liberalen schwedischen Grundwerte. Im Wahljahr 2010 zogen sie mit 5.7% in den Reichstag ein und liegen laut aktuellen Umfragen zwischen 8 und 12%. Unter dem Eindruck einer wachsenden elektoralen Bedrohung von Rechtsaußen versuchen nun insbesondere die bürgerlichen Parteien Schwedens durch konservative Standpunkte in Integrationsfragen Wähler zurück zu gewinnen. Sollte Schweden denselben Weg seiner nordeuropäischen Nachbarn im Umgang mit Rechtspopulisten folgen, ist zu erwarten, dass die bürgerlichen Parteien die „Schwedendemokraten“ spätestens ab der Reichstagswahl 2018 als möglichen Koalitionspartner anerkennen.

Schweden – ein Modell für die deutsche Integrationspolitik?
Die schwedische Integrationspolitik ist also kaum der goldene Weg. Die im Vergleich zum aktuellen Verfahren in Deutschland generöse Flüchtlingspolitik, beeindruckend hohe Einbürgerungszahlen, zahlreiche staatliche Fördermaßnahmen eines multikulturellen Zusammenlebens und einer diskriminierungsfreien Gesellschaft stehen zum Teil eher magere Erfolgsergebnisse gegenüber: so liegen das Potenzial an sozialen Konflikten, die Segregationszahlen, die Wahlerfolge der rechtspopulistischen Anti-Immigrationspartei, die Sprachprobleme vieler bereits vor Jahren Zugewanderter und vor allem die Arbeitslosenquote unter Mitbürgern mit Migrationshintergrund um ein Vielfaches höher als in Deutschland.

Diese gemischte Bilanz weist darauf hin, dass “erfolgreiche” Integrationspolitik sich an einem Spagat auf struktureller und emotionaler Ebene versuchen muss und daher fast der Quadratur des Kreises gleicht:

Auf struktureller Ebene sollte sie zum einen durch unterstützende Förderprogramme und Gesetze (“Affirmative Action”) den (ehemals) Zugewanderten und ihren Nachkommen alle Aufstiegschancen und jede Art der sozialen Teilhabe ermöglichen. Auf der anderen Seite sollte Zuwanderung gerade die wohlfahrtsstaatlichen Institutionen und den Arbeitsmarkt durch ihre Kompetenzen bereichern und die jeweilige Volkswirtschaft langfristig stärken.

Auf emotionaler Ebene sollte „erfolgreiche“ Integrationspolitik auf der einen Seite (ehemalige) Zuwanderer und ihre Nachkommen vor Diskriminierung schützen und sie und ihren Beitrag zu einem multikulturellen Miteinander fördern; auf deren anderen Seite der aufnehmenden Gesellschaft das Gefühl geben, dass ihre Offenheit gewertschätzt wird und ihre Kernwerte durch Zuwanderung nicht bedroht, sondern bereichert sind.

Die unterschiedlichen Ansätze der schwedischen und deutschen Integrationspolitik haben hier ihre jeweiligen Stärken und Schwächen: Schweden besticht durch weitgehende Anti-Diskriminierungsgesetze und Fördermaßnahmen, die ein multikulturelles Miteinander zum Ziel haben. Gerade die hohen Einbürgerungsquoten weisen hier auf klare Erfolge hin. Bis dato ist es der schwedischen Inklusionspolitik allerdings nicht gelungen (ehemalige) Zugewanderte in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Die unterdurchschnittlichen Schwedisch-Kenntnisse vieler Einwanderer, die hohen Segregationszahlen und die beachtlichen Wahlerfolge der Anti-Immigrationspartei und vor allem die dramatisch hohen Arbeitslosenquoten (ehemaliger) Zugewanderter weisen auf ein sich entfaltendes soziales Konfliktpotenzial hin.

Die deutsche Integrationspolitik hingegen tut sich mit Anti-Diskriminierungsregeln weiter sehr schwer. (Ehemals) Zugewanderte fühlen sich vermutlich auch daher zuweilen stigmatisiert und nicht als wertvoller Teil der deutschen Gesellschaft anerkannt und gewertschätzt. Die Verteidigung des Optionsmodells vor allem durch die CDU/CSU, das die Doppelte Staatsbürgerschaft generell ablehnt, und die geringen Einbürgerungszahlen legen hiervon beredt Zeugnis ab. Der deutsche Fall sticht allerdings positiv durch sehr niedrige Segregationszahlen, die Schwäche von Anti-Immigrationsparteien und die sehr ausgeprägte Inklusionsfähigkeit des deutschen Arbeitsmarktes hervor: ökonomische Nachteile aufgrund eines Migrationshintergrundes sind in Deutschland – im europäischen Vergleich – kaum anzutreffen.

Keiner der beiden Integrationsmodelle taugt also als per se erfolgreiche Blaupause. Reformen der deutschen Integrationspolitik sollten daher von Einzelfall zu Einzelfall abgewogen werden und nicht vorschnell vermeintlich „erfolgreichen“ Länderbeispielen nacheifern. In der Integrationspolitik der Berliner Republik liegt – gerade wie der Blick nach Schweden zeigt – vieles im Argen, es gibt aber auch mehrere Rahmenbedingungen, die sehr bewahrenswert sind.